III OZ 577/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa-Śródmieście w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2024 r. sygn. akt I SO/Wa 11/24 o wymierzeniu Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej Warszawa-Śródmieście w Warszawie grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy postanawia oddalić zażalenie. UZASADNIENIE M.H. (dalej w skrócie: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") pismem z dnia 8 sierpnia 2023 r., powołując się na art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej Warszawa-Śródmieście w Warszawie (dalej w skrócie: "organ" lub "Prokurator") grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W odpowiedzi na w/w wniosek Prokurator wskazał, że skarga wnioskodawczyni na bezczynność organu, jak również wniosek o wymierzenie organowi grzywny, są prawnie niedopuszczalne i bezpodstawne, bowiem Prokuratura wykonuje zadania w zakresie ścigania przestępstw oraz stoi na straży praworządności, a nie jest organem administracji publicznej. Podał ponadto, iż skarżąca swoją skargę skierowała bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z pominięciem Prokuratury, w związku z czym niemożliwe jest nadanie skardze dalszego biegu. Organ nie dysponuje już aktami głównymi postępowania o sygn. [...], a zatem ich przesłanie nie jest i nie będzie możliwe. Akta te zostały w dniu 7 czerwca 2023 r. skierowane do Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie z dnia 18 października 2023 r. wezwano organ do wyjaśnienia, czy skarga wnioskodawczyni znajduje się w Prokuraturze, a jeśli tak – o przesłanie jej do tutejszego Sądu. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, organ nadesłał wydruk skargi wnioskodawczyni oraz wskazał, że skarga skierowana była do Prokuratury Regionalnej w Warszawie i Rzecznika Dyscyplinarnego Prokuratora Generalnego, a nie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarga ta została rozpoznana zgodnie z przepisami regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Prokurator podkreślił, że po wnikliwej analizie akt podręcznych o sygn. [...]oraz historii korespondencji od skarżącej zarejestrowanej w systemie PROK-SYS, a także akt znajdujących się w Sądzie Rejonowym dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie – nie stwierdził oryginału żadnego pisma o charakterze skargi kierowanej do WSA w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 września 2024 r. sygn. akt I SO/Wa 11/24, po rozpoznaniu wniosku M.H. o wymierzenie Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej Warszawa-Śródmieście w Warszawie grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy, wymierzył organowi grzywnę w wysokości 100 zł (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz wnioskodawczyni kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). W uzasadnieniu postanowienia podał, że zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do treści art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązek przekazania sądowi skargi, akt sprawy oraz odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Odnosząc się do argumentów organu zauważył, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OPS 1/23 stwierdzono, iż dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. również w sytuacji, gdy skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna. W konsekwencji uznać należy, iż organ, do którego złożono skargę na bezczynność w rozpoznaniu zawiadomienia, jest stroną postępowania sądowego, natomiast kwestię, czy organ ten jest podmiotem (organem w znaczeniu funkcjonalnym) obowiązanym w rozumieniu przepisów prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony, z uwagi na przedmiot postępowania można rozstrzygnąć dopiero podczas rozpatrywania skargi wniesionej w sprawie. Takiej oceny nie może dokonywać podmiot, do którego skarga jest kierowana, lecz może uczynić to wyłącznie sąd administracyjny. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest zatem bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uważa, że nie jest organem w rozumieniu p.p.s.a. Już samo złożenie skargi stanowi żądanie nadania jej określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Organ nie jest zatem uprawniony do dokonywania ocen zasadności skargi i żądania jej przekazania. Tym samym żadna z powoływanych przez organ w tej sprawie okoliczności nie zwalniała go z obowiązku przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi wnioskodawczyni wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy. Stanowisko w tym przedmiocie jest utrwalone w judykaturze (por. np. postanowienia NSA z dnia: 30 czerwca 2010 r. sygn. I OZ 495/10; 11 stycznia 2011 r. sygn. I OZ 996/10; 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OZ 698/13 i 15 maja 2018 r. sygn. akt I OZ 454/18). Rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny ma bowiem na celu przymuszenie organu do nadesłania sądowi skargi, wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę, w określonym terminie, a dopiero wymuszenie tego obowiązku daje podstawę do rozpoznania sprawy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie dopuszczalności skargi, jakkolwiek o charakterze formalnym, to jednak kończy postępowanie sądowoadministracyjne. Nie byłoby to możliwe, gdyby organ nie wypełnił swoich obowiązków określonych w art. 54 § 1 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zasadności wniosku o wymierzenie organowi grzywny, Sąd pierwszej instancji zauważył, że w tej sprawie miało miejsce niezastosowanie się Prokuratora do obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Skarga wnioskodawczyni na bezczynność organu została wniesiona do organu w dniu 20 czerwca 2023 r. Organ wzywany był przez Sąd do nadesłania skargi oraz wyjaśnienia, czy skarga znajduje się w Prokuraturze. Podkreślenia wymaga, że nadesłany przez organ w załączeniu do pisma z 10 listopada 2023 r. wydruk skargi (karta nr 28 akt sądowych) oraz kserokopia skargi nadesłana przez skarżącą w załączeniu do wniosku o wymierzenie organowi grzywny (karta nr 5 akt sądowych) – to ta sama skarga, z treści której wynika, że została skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Prokuratury Rejonowej Warszawa-Śródmieście w Warszawie. Prokurator oryginału skargi nie przekazał do dnia dzisiejszego, a zatem uznać należy, że organ nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe, WSA w Warszawie uznał wniosek M.H. za uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 100 zł. Określając wysokość grzywny, Sąd miał na uwadze treść wniosku i okoliczności sprawy, w której organ błędnie uznał, że skarga nie jest skierowana do niego. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Prokuratora do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniósł o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 54 § 1 w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a., poprzez nałożenie na organ grzywny, w sytuacji, w której nie był on zobowiązany do przekazania skargi, ani nie był stroną postępowania. W uzasadnieniu zażalenia podkreślił, że w dniu 5 lipca 2023 r. do wnioskodawczyni zostało skierowane wezwanie do uzupełnia braków skargi na bezczynność organu prowadzącego postępowanie. Z treści skargi wynikało, iż skarżąca od października 2022 r. nie otrzymała informacji o sposobie rozpoznania jej zawiadomienia. Natomiast w sprawie o sygn. akt 4313-4.Ds.1608.2022.KN przedstawiono wnioskodawczyni zarzut o czyn z art. 190a § 1 Kodeksu karnego i skierowano w dniu 7 czerwca 2023 r. wniosek o umorzenie postępowania i zastosowanie wobec niej środka zabezpieczającego. Tym samym Prokuratura stwierdziła, iż przedmiotowa skarga nie może dotyczyć postępowania, które zostało już zakończone, w związku z czym wezwała skarżącą do wskazania, w ciągu 7 dni od otrzymania pisma, sygnatury, której ma dotyczyć skarga lub przedłożenia kopii zawiadomienia. Wnioskodawczyni została zawiadomiona, iż w razie nieuzupełnienia braków złożone pismo zostanie pozostawione bez nadania mu dalszego biegu. Do dnia dzisiejszego wnioskodawczyni nie uzupełniła braków skargi na bezczynność organu prowadzącego postępowanie. Ponadto Prokurator zauważył, że w skardze wnioskodawczyni zostały niejednoznacznie oznaczone strony postępowania, co wprowadziło organ w błąd. Z komparycji skargi wynika, iż Prokuratura Rejonowa Warszawa-Śródmieście w Warszawie otrzymała skargę jedynie "do wiadomości", natomiast sama skarga została skierowana do Prokuratury Regionalnej w Warszawie oraz Zastępcy Rzecznika Dyscyplinarnego Prokuratora Generalnego dla Warszawskiego Okręgu Regionalnego. Skarżąca spowodowała tym samym sytuację, w której nie było wiadomo, który organ powinien przekazać skargę, ani nie było możliwości ustalenia kto jest stroną postępowania. Podanie błędnej sygnatury oraz niedokładne oznaczenie stron uniemożliwiło Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej Warszawa-Śródmieście w Warszawie nadanie skardze dalszego biegu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1, § 1a i § 2 zd. pierwsze p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepisy te statuują bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ musi wykonać w/w obowiązek w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jego jakąkolwiek swobodę w tym zakresie. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 55 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniu Prokuratora, wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest zatem niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Grzywnie tej nadano mieszany (dyscyplinująco-restrykcyjny) charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi administracyjnemu, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Wskazać należy, iż w omawianym zakresie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wydanego wcześniej w niniejszej sprawie postanowienia z dnia 16 lipca 2024 r. sygn. akt III OZ 292/24 stwierdził, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na wniosek skarżącego, w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., a zatem wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, niezależnie od tego, czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Oznacza to, że skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 p.p.s.a.) aniżeli sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (w tej sprawie – w ocenie skarżącej – bezczynność Prokuratora), to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji w rozumieniu art. 1 p.p.s.a., ponieważ okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny. Przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny jest jedynie wniosek oraz stwierdzenie niezastosowania się do obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. – bez względu na przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w ustawowym terminie. Okoliczność zatem ewentualnej niedopuszczalności skargi nie ma znaczenia w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada jedynie terminowość przekazania skargi. Stanowisko to zostało potwierdzone uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OPS 1/23, w której uznano, że dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna. Błędne jest zatem twierdzenie organu, iż w tej sprawie nie był on zobowiązany do przekazania skargi, ani nie był stroną postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymierzenie Prokuratorowi Prokuratury Rejonowej Warszawa-Śródmieście w Warszawie w okolicznościach niniejszej sprawy grzywny w wysokości 100 zł jest prawidłowe. W sytuacji, gdy skarga M.H., wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, nie została przekazana do WSA w Warszawie, odstąpienie od wymierzenia grzywny niweczyłoby przypisywany tej instytucji charakter. Ustalone w sprawie okoliczności odpowiadają dyspozycji przepisu art. 55 § 1 p.p.s.a. i oceny tej nie zmienia argumentacja Prokuratora podniesiona w zażaleniu. Wskazać bowiem należy, iż wezwanie skarżącej do uzupełnienia braków wniesionej przez nią skargi należy do wyłącznej kompetencji sądu administracyjnego, a nie do organu, a zatem powołana przez Prokuratora okoliczność skierowania do skarżącej pisma z dnia 5 lipca 2023 r., na które to pismo skarżąca nie odpowiedziała, nie ma w ogóle znaczenia w kontekście oceny zasadności nałożenia na organ grzywny w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a. Ponadto, wbrew twierdzeniu organu, treść skargi pozwala na przyjęcie, iż skarżonym w tej sprawie organem jest Prokurator Prokuratury Rejonowej Warszawa-Śródmieście w Warszawie, zaś innym podmiotom, tj. Prokuratorowi Regionalnemu w Warszawie oraz Zastępcy Rzecznika Dyscyplinarnego Prokuratora Generalnego dla Warszawskiego Okręgu Regionalnego, skarga ta została przekazana jedynie do wiadomości. Ubocznie zauważyć należy, iż kierując do skarżącej pismo z dnia 5 lipca 2023 r., wzywające do uzupełnienia braków skargi, Prokurator Prokuratury Rejonowej Warszawa-Śródmieście w Warszawie uznał się za adresata tej skargi. Jednocześnie podkreślić należy, że wysokość orzeczonej przez Sąd pierwszej instancji grzywny nie jest zbyt dotkliwa i wynosi jedynie 100 zł. Przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. przewiduje natomiast grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Według komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2024 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2023 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2023 r. wyniosło 7.155,48 zł – M.P. z 2024 r., poz. 110). Ponadto zauważyć należy, iż wymierzenie grzywny pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie nią służy zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości. Oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny – czego domaga się organ – musi opierać się na przesłankach uzasadniających twierdzenie, iż podmiot, na którym ciążył obowiązek przekazania skargi, obiektywnie nie miał możliwości zrealizować tego obowiązku w ustawowym terminie, czego w niniejszej sprawie nie wykazano. Z tych względów powołany w zażaleniu zarzut naruszenia art. 54 § 1 w zw. z art. 55 § 1 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w postanowieniu.