II SA/Rz 1639/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 19 października 2022 r. nr N-VI.7581.2.15.2022 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - skargę oddala – UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 19 października 2022 r. nr N-VI.7581.2.15.2022, wydana w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 1 lutego 2022 r. A. sp. z o.o. z/s w [...] (dalej: "Spółka") zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1[...], poprzez udzielenie zezwolenia na budowę i późniejszą eksploatację gazociągu średniego ciśnienia w strefie kontrolowanej o szerokości 1 m (po 0.5 m w obie strony od osi przewodu gazowego). Decyzją z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność AH (dalej: "Skarżąca"), poprzez udzielenie Spółce zezwolenia na realizację inwestycji liniowej, polegającej na rozbudowie gazociąg zasilającego średniego ciśnienia [...] oraz późniejszej eksploatacji tego gazociągu. Organ I instancji podał, że planowane przedsięwzięcie jest realizowane na podstawie decyzji Dyrektora Biura Rozwoju Miasta [...] z [...] marca 2020 r. nr [...], ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Wnioskowane zamierzenie stanowi bowiem cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 344) – dalej: "u.g.n.". Na podstawie dokumentów przedstawionych przez Spółkę ustalono, że wnioskodawca przeprowadził negocjację ze Skarżąca, jednakże nie przyniosły one oczekiwanego rezultatu. Spółka była zatem uprawniona do złożenia wniosku, a jego analiza wykazała zaistnienie konieczności wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji argumentując, że nie ustalono, czy zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości został sprowadzony do niezbędnego minimum. Organ I instancji pominął przy tym fakt pozorności prowadzonych rokowań oraz braku odpowiedzi na racjonalne propozycji odwołującej. To z kolei doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w sprawie zaistniała hipoteza określona art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., uprawniająca organ do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Decyzją z 19 października 2022 r. nr N-VI.7581.2.15.2022 Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta [...]. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji Wojewoda podał, że w opisywanej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 124 u.g.n. do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Planowana inwestycja stanowi realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Niemożność uzyskania zgody właściciela nieruchomości oznacza zaś stan, gdy strony nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciw się wyrażeniu zgody lub strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Rokowania prowadzone od listopada 2019 r. do maja 2021 r. za pośrednictwem poczty oraz osobistego kontaktu z przedstawicielami inwestora. W ich toku Skarżąca konsekwentnie nie wyrażała zgody na zajęcie działki, a na ostatnie pismo Spółki z 30 września 2021 r., nie udzieliła żadnej odpowiedzi. Niezależnie od powyższego Wojewoda wskazał, że w postępowaniu o udzielenie zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości organ administracji nie jest władny do rozpatrywania zarzutów związanych z lokalizacją inwestycji, w tym weryfikacji takiej decyzji lub zasadności lokalizacji inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AH wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", poprzez wydanie decyzji bez przekonującego przytoczenia, które przesłanki do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organ uznał za wykazane, ważne i udowodnione, a które nie; 2. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz błędne przyjęcie, że dokonano szczegółowej analizy przebiegu inwestycji, podczas gdy organ całkowicie pominął fakt pozorności wykonanych rokowań, a także pominął racjonalne i uzasadnione propozycje Skarżącej, nakłaniające do zmiany szlaku sieci gazowej w celu uniknięcia znacznej ingerencji w jej prawo własności; 3. art. 6 i art. 8 § 1 K.p.a. poprzez działanie w sposób podburzający zaufanie obywateli do organów publicznych; 4. art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 13 § 1 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający podstawowe zasady funkcjonowania organów publicznych; 5. art. 78 § 1 w zw. z art. 89 § 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie i nieprzeprowadzenie rozprawy mimo wniosku Skarżącej, niezbędnej z uwagi na konieczność ustalenia czy zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela został sprowadzony do niezbędnego minimum, podczas gdy organy błędnie uznały, że brak ustawowego obowiązku przeprowadzenia rozprawy wyłącza konieczność przeprowadzenia tego dowodu mimo prawidłowo złożonego wniosku; 6. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji; 7. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości Skarżącej, podczas gdy sposób ograniczenia prawa własności, a w szczególności wyznaczony szlak sieci gazowej stanowi znaczące ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości, a także istnieją inne alternatywne możliwości wykonania sieci gazowej; 8. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie i wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowego pozwala na wydanie decyzji odmownej, a dodatkowo planowana inwestycja nie stanowi działania o charakterze celu publicznego; 9. art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że przed udzieleniem zezwolenia przeprowadzono rokowania z właścicielem nieruchomości, podczas gdy stanowiły one wyłącznie pozorne czynności, w żaden sposób nie zmierzające do uzyskania zgody na wykonanie prac. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organ I instancji i zaaprobowane przez organ odwoławczy są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli prawidłowości stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji, w tym zastosowanych przepisów prawa. Podstawą do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości Skarżącej stanowił art. 124 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z ww. regulacją, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie zaś do art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. normuje sposób rozstrzygania kolizji interesów i uprawnień dwóch różnych podmiotów: właściciela nieruchomości (ewentualnie użytkownika wieczystego lub osoby, której przysługują inne prawa rzeczowe) oraz podmiotu, który wykonuje określone uprawnienia i obowiązki w stosunku do wskazanych rzeczy, będących przedmiotem odrębnej własności, niż własność gruntu. Co do zasady celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być sprecyzowane wcześniej albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ocena decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie może zatem uwzględniać okoliczności dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji i ewentualnych nieprawidłowości, jakie zaistniały, przy ustalaniu tej lokalizacji. Wymaga również podkreślenia, że brak porozumienia stron jest wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie kontrolowanej obecnie decyzji, zostało poprzedzone etapem negocjacji. Rokowania polegają bowiem na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Nie oznaczają jednak konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczyło zatem wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji zaś, gdy właściciel stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne oczekiwania, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ten ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa bowiem ani formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości. Nie nakłada też na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na skutek rokowań dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n., a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 31 stycznia 2023 r. II SA/Ol 761/22; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach rozpatrywanej sprawy decyzją Dyrektora Biura Rozwoju Miasta [...] z [...] marca 2020 r. nr [...] ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na rozbudowie gazociągu zasilającego średniego ciśnienia wraz z budową przyłącza gazowego dla zasilania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...]. Objęte wnioskiem zamierzenie stanowi zatem realizację celu publicznego wskazanego w art. 6 pkt 2 u.g.n., co zostało prawidłowo wskazane z uzasadnieniach decyzji organów obydwu instancji. Stosownie do wskazanej wyżej regulacji, celem publicznym w rozumieniu ustawy jest bowiem budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zasadnie przyjęły również organy, że w realiach opisywanej sprawy strony – pomimo przeprowadzonych rokowań – nie doszły do porozumienia w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Spełnione zatem zostały przesłanki określone art. 124 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.g.n. do uwzględnienia wniosku Spółki. W ocenie Sądu brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu pozorności przeprowadzonych przez inwestora rokowań. Wada w postaci pozorności rokowań występuje wtedy, gdy np. są one obiektywnie prowadzone przez inicjatora w złej wierze, nakreślone przez podmiot przeprowadzający rokowania terminy nie mogą być uznane za rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji, pisma związane z rokowaniami nie były doręczane na właściwy adres lub do właściwych osób, podmiot prowadzący rokowania świadomie wprowadza w błąd właścicieli lub użytkowników wieczystych danej nieruchomości, przedkładane propozycje przez podmiot przeprowadzający rokowania są obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub tego rodzaju, że mają w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia, a także gdy podmiot prowadzący rokowania zbywa milczeniem terminowe, konkretne i obiektywnie rozsądne propozycje podmiotów, z którymi przeprowadza rokowania (wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2017 r. I OSK 2668/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że rokowania ze Skarżącą były prowadzone od listopada 2019 r. do maja 2021 r. Z dokumentów w aktach wynika, że inwestor w sposób zrozumiały wyjaśniał Skarżącej zarówno przyczyny techniczne, z powodu których inwestycja została zaprojektowana na jej nieruchomości, sam charakter przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego oraz zasady ustalenia i wypłaty przysługującego jej odszkodowania. W piśmie z 30 września 2021 r. Spółka zaznaczyła, że wyczerpała wszelkie możliwości negocjacyjne, a brak zajęcia stanowiska w terminie 14 dni skutkować będzie przyjęciem, że Skarżąca nie wyraża zgody na budowę sieci gazowej. To zaś skutkować będzie złożeniem wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. W ocenie Sądu przedstawiony układ faktyczny pozwala przyjąć, że między stronami doszło do nieskutecznych rokowań. Ustawa nie wymaga, aby inwestor prowadził z właścicielem rokowania do skutku. Stwarza jedynie możliwość osiągnięcia konsensusu bez udziału podmiotów zewnętrznych. W razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wbrew woli właściciela, wciąż pozostaje mu możliwość żądania wykupu nieruchomości, bądź odszkodowania za doznane szkody. Interesy właściciela, niezależnie od tego, czy doszło do pozytywnego zwieńczenia rokowań, pozostają pod prawną ochroną. W sytuacji, gdy inwestor i właściciel nieruchomości składają sobie propozycje zmierzające do uzyskania zgody na wykonanie prac i finalnie żadna ze stron nie decyduje się na pozytywną odpowiedź zwrotną, należy przyjąć, że rokowania zostały zakończone. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sprawie zaistniała hipoteza określona art. 124 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.g.n. do ograniczenia w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości Skarżącej. Decyzja w sposób precyzyjny określa sposób ograniczenia nieruchomości poprzez wskazanie, że usytuowanie gazociągu na działce nr [...] przedstawia załącznik graficzny do decyzji. Jednocześnie Prezydent wskazał, że obszarem obejmującym ograniczenie w korzystaniu z tej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji jest pas gruntu w powierzchni 0,0096 ha, oznaczony na załączniku kolorem czerwonym i literami A – O. Trafnie też wskazano w zaskarżonej decyzji, że organ wydający decyzję na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie może badać i korygować trasy gazociągu, ani wprowadzać jakichkolwiek zmian, gdyż jest związany treścią decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i wnioskiem inwestora. W rozpoznawanej sprawie brak jest zatem sprzeczności pomiędzy zamierzeniem inwestycyjnym, a jego realizacja na działce Skarżącej. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organy obydwu instancji nie uchybiły przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Organy administracji publicznej nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej, podobnie jak zastępowanie stron w dążeniu do polubownego załatwienia spraw związanych z wyznaczeniem pasa gruntu podlegającego zajęciu na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz ustaleniem odszkodowania za to zajęcie (por. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r. I OSK 1109/17, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.