III SAB/Gl 259/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Beata Machcińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca związany ze świadczeniem pracy oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z 16 lutego 2024r. obywatel M. M. D.(dalej skarżący, strona) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej organ, Wojewoda) w rozpoznaniu jego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy zarzucając mu naruszenie art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 30 czerwca 2022r. do Wojewody Śląskiego wpłynął (złożony w placówce pocztowej w dniu 29.06.2022 r.) wniosek Skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia 6 września 2023r. Skarżący zwrócił się o przekazanie jego sprawy do Wojewody [...] według właściwości. Kolejne wnioski o przekazanie sprawy według właściwości w związku ze zmianą miejsca zamieszkania Skarżący złożył 13 września 2023 r. (przekazanie sprawy do Wojewody [...]) oraz 27 listopada 2023 r. (przekazanie sprawy do Wojewody Śląskiego). Akta sprawy Skarżącego wpłynęły do Wojewody Śląskiego w dniu 22 stycznia 2024 r. W dniu 08 lutego 2024 r. Skarżący złożył ponaglenie, adresowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody Śląskiego w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. Na podstawie art. 37 § 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 519 z późn. zm., dalej: u.o c.) i w zw. z art. 100d ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 103, z późn. zm., dalej: u.op.o.U.) ponaglenie nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia. Pismem z 15 lutego 2024 r. cudzoziemiec został wezwany – w trybie art. 64 k.p.a. – do uzupełnienie braków formalnych w dniu 12 marca 2024 r. Pismem z 16 lutego 2024r. (data wpływu 21 lutego 2024 r.) Skarżący złożył skarga bezczynność Wojewody w rozpoznaniu jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący domagał się w niej zobowiązania organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154§6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 par. 6 p.p.s.a. Wniósł także o doręczanie pism za pomocą środków elektronicznych w rozumieniu art. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 roku o świadczeniu usług drogą elektroniczną oraz zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi Skarżący podał, że 29 czerwca 2022 r. złożył wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 8 lutego 2024r. wniósł ponaglenie do Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem organu I instancji. Do dnia wniesienia skargi Wojewoda nie rozpoznał jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Przedstawił także w skardze obowiązujący stan prawny, z którego wynika bezczynność Wojewody w rozpoznaniu jego skargi. Wojewoda odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze, wniósł o jej oddalenie. Potwierdził fakt złożenia wniosku oraz wpływu ponaglenia. Wyraził pogląd, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy znajduje zastosowanie do wszystkich cudzoziemców. Podniósł na ogromną i stale rosnącą liczbę wniosków pobytowych, jakie napływają do Wojewody, co powoduje zwiększone obciążenie pracą zajmujących się tym pracowników. Również stan zagrożenia epidemicznego i epidemii przyczynił się do wydłużenia okresu załatwienia spraw z uwagi na absencję pracowników i pracę zdalną, podobnie jak ich zaangażowanie w obsługę punktów recepcyjnych dla obywateli Ukrainy tuż po wybuchu wojny. Wskazał więc na zawieszenie biegu terminów postępowania oraz brak podstaw wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania spraw bez zbędnej zwłoki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 poz. 935 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że z art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. wynika, że sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności (wyrok NSA z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1635/17). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi, w pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (por. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Sąd orzekający w sprawie podziela w tym zakresie w całości poglądy prezentowane w orzecznictwie NSA, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (tak w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), a także postawy stron (por. wyrok NSA z 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11; wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 700/15). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Natomiast pojęcie bezczynności organu administracji publicznej zdefiniowana jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Takie samo stanowisko zajął tutejszy Sąd w wyroku z 23 maja 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 126/24. Zauważyć wypada, że w przypadku zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania, to sąd rozpoznający skargę dokonuje oceny aktywności tudzież bierności organu, która dotyczy całego szeregu elementów składających się na rozpoznanie danej sprawy. Dopiero porównanie wszystkich przejawów działania organu (jego bierności) daje możliwość rzetelnej oceny, czy mamy do czynienia z bezczynnym bądź przewlekłym postępowaniem (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. sygn. akt II OSK 908/18). Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Wojewoda powołał się na art. 112a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 519 z późn. zm.; dalej: u.c.). Jak wynika z jego ust. 1 decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin ten – co wynika z art. 112a ust. 2 u.c. - biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Przy czym z ww. przepisu wynika, że bieg terminu na załatwienie sprawy przez organ rozpoczyna się dopiero po wystąpieniu ostatniego z wymienionych w nim zdarzeń. Zauważyć także należy, że art. 112a ustawy o cudzoziemcach został dodany do ustawy przez art. 1 pkt 13 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022r., poz. 91) i wszedł w życie 29 stycznia 2022r. Z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 1681) wynika, że nowa regulacja miała pozostawać w pełnej zgodności ze stosownymi dyrektywami, m. in. z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE.L.2011.343.1). Natomiast art. 5 ust. 2 Dyrektywy określa maksymalny czas na wydanie decyzji w sprawie kompletnego wniosku i stanowi, że "Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku". Jednocześnie w ust. 4 przewidziano, że "Jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji, jeżeli dodatkowe informacje lub dokumenty nie zostaną dostarczone w wyznaczonym terminie, właściwy organ może odrzucić wniosek". Z powyższego, zdaniem Sądu wynika, że termin do wydania decyzji w każdym przypadku rozpoczyna bieg z dniem złożenia wniosku (bo wstrzymać można bieg tylko takiego terminu, który już się rozpoczął) i wynosi on maksymalnie 4 miesiące. Może on ulec wydłużeniu tylko o czas, w jakim organ oczekiwał na dostarczenie przez zainteresowanego informacji lub dokumentów. Prowadzi to do wniosku, że art. 112a ust. 2 i 3 u.c. został błędnie implementowany do krajowego porządku prawnego. W tej kwestii Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Łodzi w wyroku z 11 maja 2023r. sygn. akt III SAB/Łd 21/23. Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana bezczynność Wojewody zostało zainicjowane wnioskiem Skarżącego z 27 czerwca 2022r. Wniosek ten został złożony w placówce pocztowej w dniu 29 czerwca 2022 r. i wpłynął do Wojewody 30 czerwca 2022r. Przedmiotowy wniosek obarczony był brakami formalnymi. Następnie Skarżący wnioskami z 6 września 2023r. (karta 15 akt administracyjnych), 13 września 2023 r. (karta 21 akt administracyjnych) oraz 27 listopada 2023r. (karta 22 akt administracyjnych) zwracał się o przekazanie jego sprawy według właściwości w związku ze zmianami jego miejsca zamieszkania. Ostatecznie akta sprawy Skarżącego wpłynęły znowu do Wojewody w dniu 22 stycznia 2024 r. Wobec takiego stanu faktycznego sprawy w ocenie Sądu nie można oceniać sposobu prowadzenia postępowania przez Wojewodę Śląskiego od 30 czerwca 2022r., skoro – zgodnie z żądaniem Skarżącego – sprawa była przekazana do realizacji przez inne organy. Badanie sprawy z uwzględnieniem kryterium szybkości postępowania administracyjnego należy ograniczyć od daty 22 stycznia 2024r., kiedy to akta sprawy wpłynęły do Wojewody – jako organu właściwego od Wojewody [...]. Oznacza to zatem, że dopiero od tego dnia należy liczyć bieg terminu do załatwienia wniosku Skarżącego i sprawa powinna być załatwiona do 22 maja 2024 r. Tymczasem już 08 lutego 2024 r. Skarżący złożył ponaglenie, a następnie 16 lutego 2024r. skargę na bezczynność Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, iż skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddalaniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi do sądu. W badanej sprawie w dacie wniesienia skargi Wojewoda nie pozostawał w bezczynności. Warto przy tym zauważyć, że pismem z 15 lutego 2024 r. Wojewoda wezwał Skarżącego do uzupełnienie braków formalnych (karta 27 akt administracyjnych). Zostały one uzupełnione 12 marca 2024 r. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że skarga winna być oddalona, jeżeli sąd stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63). Podobne stanowisko sformułowano w piśmiennictwie (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 615), w którym wskazuje się, że "skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść aż do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności. W obecnym stanie prawnym, sąd oddala prawidłowo wniesioną skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania wyłącznie, gdy stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi do sądu". Wyrok WSA w Warszawie z 15.03.2018 r., I SAB/Wa 430/17, LEX nr 2495430. Reasumując, zdaniem Sądu skarga na bezczynność Wojewody nie podlega merytorycznej ocenie w sytuacji, gdy na dzień jej wniesienia nie istniał stan bezczynności lub przewlekłości. Taka natomiast sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.