II OSK 38/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samodzielnego Wojewódzkiego Publicznego Zespołu Zakładów [...] Opieki Zdrowotnej [...] w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 307/23 w sprawie ze skargi Samodzielnego Wojewódzkiego Publicznego Zespołu Zakładów [...] Opieki Zdrowotnej [...] w R. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 31 stycznia 2023 r. nr DOZ-OAiK.650.635.2021.WK w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Samodzielnego Wojewódzkiego Publicznego Zespołu Zakładów [...] Opieki Zdrowotnej [...] w R. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 sierpnia 2023 sygn. VIII SA/Wa 307/23 oddalił skargę Samodzielnego Wojewódzkiego Publicznego Zespołu Zakładów [...] Opieki Zdrowotnej w R. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 31 stycznia 2023 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Samodzielny Wojewódzki Publiczny Zespół Zakładów [...] Opieki Zdrowotnej w R. (dalej Szpital) zwrócił się do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie zaświadczenia potwierdzającego utrzymywanie, zabezpieczenie, konserwację i zagospodarowanie parku dworskiego [...] położonego w R. przy ul. [...], zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dalej ustawa. Postanowieniem z 13 kwietnia 2021 r. Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił wydania zaświadczenia, że zabytek był w tym okresie utrzymywany i konserwowany zgodnie z przepisami ustawy. Wskazał, że oględziny przeprowadzone 14 i 19 sierpnia 2019 r. wykazały, że na terenie parku, bez wymaganych pozwoleń konserwatorskich, dokonano wycinki drzew wzdłuż projektowanej drogi nr [...], nowo wytyczanego chodnika od strony ul. [...], planowanej drogi nr [...] i częściowo drogi nr [...] oraz przeprowadzono roboty budowlane w tym obszarze polegające na budowie alei spacerowych i dróg pożarowych. Podał, że 14 sierpnia 2019 r. została wydana decyzja wstrzymująca roboty budowlane i prace polegające na usuwaniu drzew i krzewów w parku. Następnie, decyzją z 18 października 2019 r. zobowiązano Szpital do uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie tych robót budowlanych oraz prac polegających na usuwaniu drzew i krzewów z parku. Decyzją z 23 stycznia 2020 r. wydano decyzję zezwalającą na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie dróg na terenie parku. W ocenie organu pierwszej instancji przeprowadzone prace budowlane i wycinka drzew na terenie parku świadczą o nierespektowaniu ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej ustawa), a tym samym niewłaściwym utrzymywaniu i konserwacji zabytku. W zażaleniu na to postanowienie Szpital podniósł, że uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków na roboty budowlane decyzją z 23 stycznia 2020 r. świadczy pozytywnie o jego działaniach na rzecz zabytku i nie może być przesłanką uznania, że nie utrzymywał i nie konserwował zabytku zgodnie z przepisami ustawy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z 31 stycznia 2023 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, podzielając w pełni jego ustalenia i ocenę prawną. Podał dodatkowo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lutego 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 837/19 oddalił skargę Szpitala na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 23 września 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję wstrzymującą roboty budowlane i prace polegające na usuwaniu drzew i krzewów w parku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Szpital zarzucił, że wskutek rozpoczęcia realizacji inwestycji bez uprzedniego uzyskania pozwolenia konserwatorskiego nie wystąpiły żadne negatywne dla zabytku skutki, a organ wydał decyzję zezwalającą na prowadzenie (wstrzymanych uprzednio) prac. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, wskazując, że powołane przez nie okoliczności przemawiają za odmową wydania zaświadczenia. Odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 837/19, wskazując, że został utrzymany w mocy wyrokiem NSA z 25 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1832/20. Sądy obu instancji stwierdziły, że Szpital dopuścił się naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ponieważ uzyskanie pozwolenia na budowę nie zwalniało inwestora z obowiązku uzyskania również pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac przy zabytku wpisanym do rejestru. Skargę kasacyjną złożył Samodzielny Wojewódzki Publiczny Zespół Zakładów [...] Opieki Zdrowotnej w R., zaskarżając wyrok w całości. Podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2, art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na pominięciu przez Sąd tego, że nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 218 § 2 k.p.a. z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 tego kodeksu. Zarzucono też naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 i art. 3 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez przyjęcie, że skarżący kasacyjnie w 2019 r. nie utrzymywał i nie konserwował zabytkowego parku zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zrzeczono się rozprawy. W uzasadnieniu wskazano, że organy ograniczyły się jedynie do ustalenia, że w dniach 14 i 19 sierpnia 2019 r. stwierdzono wycięcie drzew wzdłuż projektowanej drogi przeciwpożarowej na terenie parku. Dokonując natomiast oceny skutków wycinki, Sąd pominął, że organ nie wydał zaleceń, o których mowa w art. 44 i 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, lecz wydał decyzję zezwalającą na prowadzenie prac, w ramach których nastąpiło wycięcie drzew, a tym samym wycięcie drzew zostało zaakceptowane przez organ. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stwierdzeniem, że wycięcie drzew w związku z budową dróg przeciwpożarowych jest przejawem niezgodnego z prawem utrzymania i konserwacji parku, skoro wycięcie to ostatecznie zostało zaakceptowane przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna jest zasadna. 2. Usprawiedliwiony jest zarzut art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 i art. 3 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, albowiem z treści zgromadzonych przez organy i znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy dokumentów nie wynika, że Szpital nie opiekował się zabytkiem i wskutek tego stan zachowania zabytku uległ pogorszeniu. Wskazać należy, że zakres postępowania w sprawie wyznacza treść wniosku o wydanie zaświadczenia, w którym skarżący kasacyjnie Szpital żądał potwierdzenia, że w 2019 r. utrzymywał i konserwował zabytkowy park dworski [...] zgodnie z przepisami o ochronie zabytków. Szpital domaga się wydania takiego zaświadczenia w celu przedstawienia go organowi podatkowemu i uzyskania zwolnienia od podatku od nieruchomości, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Zawartą w tym przepisie przesłankę: "utrzymania i konserwacji gruntu wpisanego do rejestru zabytków, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków" należy interpretować w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, stosownie do art. 5 pkt 2 i 3 ustawy, na zapewnieniu warunków: prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku (pkt 2) oraz zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie (pkt 3). Szpital zwrócił się zatem o wydanie zaświadczenia, które będzie potwierdzać stan zabytku we wnioskowanym okresie. Nie chodzi tutaj o ustalenie, czy Szpital dopuścił się (jakiegokolwiek) naruszenia przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ale ustalenie, czy podejmował wszelkie niezbędne działania mające na celu właściwe użytkowanie, zabezpieczenie i konserwowanie zabytkowego parku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości (por. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2918/20, wyrok NSA z 18 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 2087/16). Rozpoczęcie realizacji inwestycji na terenie parku bez uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie stanowi samodzielnej przesłanki do uznania, że Szpital nie opiekował się zabytkiem. Jeśli, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, a co zdaje się potwierdzać uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, organ konserwatorski wydał zezwolenie na prowadzenie prac i wycinkę drzew, to nie ma podstaw do odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. Nie ma kluczowego znaczenia, czy zezwolenie zostało wydane następczo, czy przed przystąpieniem do prac. Istotne jest, że organ konserwatorski nie uznał ich za szkodliwe dla zabytku. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji znajduje się wzmianka o wydaniu przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków 23 stycznia 2020 r. decyzji zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych, polegających na przebudowie i remoncie dróg układu komunikacyjnego na terenie zabytkowego parku. Na tę decyzję zwracał też uwagę Szpital, zarówno w zażaleniu, skardze do WSA, jak i skardze kasacyjnej. Jednak ani organ odwoławczy, ani Sąd pierwszej instancji nie odnieśli się do tej kwestii. 3. W związku z powyższym zasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń ma charakter uproszczony, jednak muszą być w jego toku zachowane minimalne rygory proceduralne. W jego wyniku dochodzi bowiem do wystawienia dokumentu, który ma urzędowy charakter i który - w myśl art. 76 k.p.a. - stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ, przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W jego toku można wykorzystać środki dowodowe, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu dowodowym zawarte w k.p.a. W aktach administracyjnych nie ma decyzji zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, nie ma też protokołów oględzin nieruchomości, na które powołują się organy i Sąd pierwszej instancji. 4. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Rozpoznając sprawę ponownie, Sąd pierwszej instancji powinien zwrócić się do organów o nadesłanie odpowiednich dokumentów (decyzji, protokołów oględzin), a następnie, na ich podstawie, ustalić, czy decyzja konserwatora zabytków udzielająca pozwolenia na prowadzenia robót budowlanych i innych prac przy zabytku została wydana, czy jest ostateczna, a także, czy swoim zakresem obejmuje wszystkie prace podjęte przez Szpital w 2019 r. (wymienione w treści protokołów oględzin czy treści decyzji wstrzymującej wykonanie prac z 2019 r.). Dopiero wówczas będzie możliwa ocena legalności kwestionowanego w sprawie postanowienia. 5. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.