II SAB/Rz 104/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej – skargę oddala – UZASADNIENIE II SAB/Rz 104/23 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi P.D. (dalej: "skarżący") jest bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych sprawy skarżący wnioskiem z 8 lipca 2021 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie "treści audytu ścieżek rowerowych" w K., o którego wykonaniu poinformował zastępca Prezydenta podczas sesji Rady Miasta [...] w dniu 28 czerwca 2021 r. Wniósł o przekazanie ww. informacji w formie kopii w formacie pdf przekazanej pocztą elektroniczną na wskazany adres e-mail. W odpowiedzi z 22 lipca 2021 r. organ poinformował, że pracownik Wydziału Kultury i Sportu wspólnie z pracownikiem Wydziału Drogownictwa przeprowadzili przegląd stanu technicznego ścieżek rowerowych na terenie miasta [...], którego celem było wskazanie miejsc kwalifikujących się do przeprowadzenia m. in. prac naprawczych oraz wykonania dodatkowego oznakowania. W ramach przeglądu powstała dokumentacja zdjęciowa wraz z opisem koniecznych do przeprowadzenia prac. Jednocześnie organ wskazał, że powyższe materiały stanowią dokumentację wewnętrzną Urzędu Miasta [...]. Wyjaśniono, że są to materiały w wersji roboczej, stanowią wyłącznie indywidualnie opracowane i wykorzystywane materiały robocze, nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. - dalej: "u.d.i.p."), w związku z tym nie podlegają udostępnieniu w trybie ww. ustawy, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie P.D. zarzucił naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p, wnosząc o stwierdzenie, że doszło do bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego organ pozostaje w bezczynności, a jego stanowisko jest błędne. Powołując się na zagwarantowane konstytucyjnie prawo do informacji publicznej wskazał, że żadne przepisy nie przewidują ograniczenia w dostępie do "dokumentów zewnętrznych", ani nie stanowią, że materiały robocze nie są informacją publiczną. Wskazał, że dokumentacja powstała po przeglądzie technicznym ścieżek rowerowych przeprowadzonym przez pracowników Wydziału Kultury i Sportu oraz Wydziału Drogownictwa, jest związana z wykonywaniem zadań publicznych, w przeciwnym razie miałaby charakter niepubliczny, czyli prywatny, z czym nie może się zgodzić. Jego zdaniem wnioskowane materiały mają charakter publiczny i jako takie podlegają udostępnieniu. Trudno uznać by wnioskowane materiały miały charakter wyłącznie roboczy. Sam organ wskazał, że celem przeprowadzonego audytu było wyselekcjonowanie miejsc kwalifikujących się do przeprowadzenia m. in. prac naprawczych oraz wykonania dodatkowego oznakowania. Wnioskowana dokumentacja stanowi podstawę do podjęcia decyzji o wydaniu środków publicznych i świadectwo tego jak organ wykonuje swoje zadania. Skoro na podstawie dokumentacji pewne ścieżki rowerowe zostaną wyremontowane, a niektóre nie, a także uzyskają dodatkowe oznaczenie, to będzie to wymagało zagospodarowania środków na te prace. Tym samym materiały te stanowią informację publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że żądane dokumenty stanowią dokumenty wewnętrzne i że w związku z tym udzielona przez niego w formie pisemnej odpowiedź w przewidzianym przez przepisy u.d.i.p. terminie (pismo z 22 lipca 2021 r.) odpowiadała przepisom, a co za tym idzie nie pozostaje w zarzucanej bezczynności. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. II SAB/Rz 122/21 WSA w Rzeszowie oddalił skargę. W jego uzasadnieniu przesądził, że podmiot, do którego wystąpiono z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej - Prezydent Miasta [...], jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Spór sprowadza się natomiast do oceny, czy żądana informacja stanowi informację publiczną. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że żądane informacje stanowią dokumenty wewnętrzne, które nie stanowią informacji publicznej. Jak wynika z przedstawionego przez organ pisma, co zresztą nie było przez skarżącego kwestionowane, organ dokonał inwentaryzacji znajdujących się na terenie miasta [...] ścieżek rowerowych pod kątem ewentualnych przyszłych prac naprawczych oraz wykonania dodatkowego oznakowania. Z czynności tych zostały wykonane zapiski, notatki, zdjęcia wraz z opisem koniecznych do przeprowadzenia prac. Stworzony w ten sposób materiał stanowi podstawę do ewentualnego podjęcia w przyszłości prac, określenia ich zakresu. Stanowi pewien etap procesu decyzyjnego, który ma nastąpić w przyszłości. Nie ma zatem podstaw do wymagania od organu udzielenia informacji odnośnie wszelkich dokonanych na tym etapie ustaleń. Dopiero podjęte na ich podstawie działania stanowić będą przejaw działalności organu administracji publicznej, której ujawnienia obywatele będą mogli żądać w ramach informacji publicznej. W ocenie Sądu prawidłowo organ udzielił odpowiedzi na wniosek w formie pisma, dokonując tego także w przewidzianym do tego terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Na skutek złożonej skargi kasacyjnej w sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. III OSK 766/22 uchylił opisany wyżej wyrok z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. II SAB/Rz 122/21 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że żądanie zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczyło udostępnienia treści audytu ścieżek rowerowych w [...]. Organ twierdzi, że nie było audytu (choć takie słowo zostało użyte przez Wiceprezydenta podczas sesji rady miejskiej), tylko przegląd ścieżek dokonany przez pracowników dwóch wydziałów urzędu, a sporządzona z tego przeglądu dokumentacja ma charakter wewnętrzny i dopiero na jej podstawie właściwe organy podejmą decyzje co do konieczności remontów, zmiany oznakowania itd. Sąd I instancji podzielił tę argumentację i stwierdził, że nie był to audyt, a sporządzoną dokumentację uznał za materiał wewnętrzny. Oceny tej dokonał jednak – jak podkreślił NSA - bez zapoznania się z żądaną dokumentacją, ponieważ akta sprawy jej nie zawierają. NSA zauważył, że oceniana dokumentacja przeglądu ścieżek rowerowych, wykonana przez pracowników dwóch wydziałów urzędu, powinna zostać udostępniona tylko do wiadomości sądu, czego Sąd I instancji powinien zażądać, aby móc ocenić jej charakter. NSA uznał, że Sąd I instancji dokonał swoich ustaleń, na podstawie niepełnych akt sprawy i orzekał w sprawie opierając się jedyne na wyjaśnieniach organu, bez zapoznania się dokumentami, które stanowiły przedmiot żądania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kognicji sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji pod względem legalności, określają przepisy art. 3 § 2, 2a i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - zwanej dalej P.p.s.a. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. obejmuje również bezczynność czyli stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w takim trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dokonując kontroli legalności w niniejszej sprawie Sąd stosował również art. 190 zd. pierwsze P.p.s.a., stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Jak bowiem wcześniej wskazano, w przedmiotowej sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 22 czerwca 2023 r., III OSK 766/22 uchylił wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 listopada 2021 r., II SAB/Rz 122/21 i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zarzucając brak zapoznania się przez ten Sąd z dokumentacją przeglądu ścieżek rowerowych, wykonaną przez pracowników urzędu, a w konsekwencji dokonanie niepełnej oceny charakteru żądanej dokumentacji. W wykonaniu tego wyroku skład orzekający w niniejszej sprawie zapoznał się z dokumentacją będącą przedmiotem kontrowersji w niniejszej sprawie. W piśmie przekazującym tę dokumentację organ wskazał, że została ona sporządzona w wyniku przeglądu stanu technicznego ścieżek rowerowych na terenie miasta [...] dokonanego przez pracowników Wydziału Kultury i Sportu oraz Wydziału Drogownictwa. Sąd stwierdza, że zawiera ona czarno – białe fotografie wraz z opisem miejsca, gdzie zostały wykonane oraz opisem zauważonych usterek (jak np. nierówności nawierzchni, zapadnięta studzienka kanalizacyjna, braki w oznakowaniu pionowym i poziomym), a także w niektórych przypadkach z sugestiami dotyczącymi wykonania koniecznych prac, jak np. konieczność przestawienia słupów teletechnicznych z wystającymi elementami czy przycięcia wystających gałęzi krzewów). Przechodząc do oceny prawnej przypomnieć należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. - dalej: "u.d.i.p.") reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, a także wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Przewiduje, że udostępnianie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany tego nie umożliwiają. Wówczas podmiot ten powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości przekazania informacji i wskazuje w jakiej formie informacja może być udostępniona. W takim przypadku, jeżeli w ciągu 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2). Sposobami załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w myśl ww. ustawy są zatem: albo udzielenie informacji, albo poinformowanie o braku możliwości udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2) albo też wydanie decyzji odmownej (art. 16 ust. 1). Przepisy u.d.i.p. określają też termin udostępnienia informacji publicznej. Regułę zawiera art. 13 ust. 1 u.d.i.p., stanowiąc, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (wyjątki w tym zakresie zawierają: art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2). Co do zasady przekroczenie tego terminu zarówno w przypadku udzielenia informacji, jak i wydania decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza bezczynność organu. Niezależnie od tego, mogą zachodzić również sytuacje, w których podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji dopuszcza się bezczynności, poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie zachodzi przypadek, w którym wnioskowana informacja podlega udostępnieniu w trybie przepisów szczególnych i w sprawie nie ma zastosowania tryb udostępnienia informacji przewidziany w u.d.i.p., bądź też poprzez nieuprawnione przyjęcie, że wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej. W tej sytuacji, w przypadku złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności dokładne zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także, że żądana przezeń informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jak również, że nie zachodzą jednocześnie szczególne okoliczności niepozwalające na skorzystanie w trybu przewidzianego w u.d.i.p. – umożliwiają Sądowi dokonanie pełnej oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Prezydent Miasta [...] jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jako organ władzy publicznej, którym w rozumieniu tego przepisu są też organy samorządu terytorialnego - gminy, powiatu i województwa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 94). Kluczowe znaczenie ma natomiast rozstrzygnięcie czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną i czy podlega ona udostępnieniu. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.. Przepis ten konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Mając na względzie te przepisy uznać należy, że informację publiczną stanowi wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Za informację publiczną przyjąć należy treść różnego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niewątpliwie do takiej dokumentacji należy "audyt". Jak już zauważył Sąd w poprzednio wydanym wyroku II SAB/Rz 122/21, instytucja audytu została wprowadzona do polskiego systemu prawnego ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. (Dz. U. Nr 102, poz. 1116), nowelizującą m.in. ustawę z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014). Zgodnie z jej art. 272 audyt wewnętrzny jest działalnością niezależną i obiektywną, której celem jest wspieranie ministra kierującego działem lub kierownika jednostki w realizacji celów i zadań przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze (ust. 1). Ocena, o której mowa w ust. 1, dotyczy w szczególności adekwatności, skuteczności i efektywności kontroli zarządczej w dziale administracji rządowej lub jednostce (ust. 2). Audyt przybiera postać sformalizowaną, sporządzany jest przez odpowiedni podmiot - audytora, w przewidzianej do tego formie, zakresie na podstawie sporządzonego planu audytu, z którego wykonania następnie sporządza się sprawozdanie. Pojęcie audytu funkcjonuje również w znaczeniu powszechnym i zgodnie z definicją zawarta w Słowniku Języka Polskiego – jest to niezależna ocena danej organizacji, systemu, procesu, projektu lub produktu. Przedmiot audytu jest badany pod względem zgodności z określonymi standardami, wzorcami, listami kontrolnymi, przepisami prawa, normami lub przepisami wewnętrznymi organizacji (polityki, procedury). Z kolei Wikipedia. Wolna Encyklopedia podaje, że audyt to "kontrola przedsiębiorstwa pod względem finansowym i organizacyjnym, wycena jego majątku oraz analiza perspektyw jego rozwoju, przeprowadzana przez ekspertów". W ocenie Sądu przestawiona przez organ dokumentacja swoim zakresem, treścią i charakterem nie odpowiada pojęciu audytu, zarówno w prawnym, jak i nawet potocznym rozumieniu. Użycie takiego sformułowania przez Zastępcę Prezydenta Miasta [...] na sesji Rady Miasta, a w konsekwencji użycie go przez skarżącego nie zmienia charakteru tej dokumentacji. Po zapoznaniu się z nią Sąd podziela stanowisko organu, że jest to dokumentacja (opisowa i fotograficzna) z przeglądu ścieżek rowerowych na terenie miasta [...]. Jest to więc materiał poglądowy powstały w wyniku wizji - zapiski, zdjęcia, notatki, zawierające w niektórych przypadkach opis koniecznych do przeprowadzenia prac naprawczych oraz wykonania dodatkowego oznakowania. Materiał ten stanowi podstawę do ewentualnego podjęcia w przyszłości prac, określenia ich zakresu, stanowiąc pewien etap procesu decyzyjnego, który ma nastąpić w przyszłości. Dokumentacja tego rodzaju stanowi tzw. "dokumentację wewnętrzną", przez co powszechnie rozumie się informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), utrwalone na piśmie lub elektronicznie, wytworzone w toku procesu zmierzającego do wypracowania określonego stanowiska, w tym decyzji. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie poglądów czy stanowisk, ilustrują proces myślowy, etap rozważań i analiz, są zbiorem materiałów tzw. roboczych, ale same w sobie nie wyrażają ostatecznego stanowiska w danej sprawie. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu. Odróżnić je należy od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Dokumenty wewnętrzne, robocze, służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Składają się na etap na drodze do wytworzenia informacji publicznej, jednak informacji tej jeszcze nie stanowią (por. wyrok TK z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12). W konsekwencji Sad zgadza się ze stanowiskiem organu, że żądane przez skarżącego informacje stanowią dokumenty wewnętrzne, które nie stanowią informacji publicznej. Prawidłowo też organ udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że Prezydent Miasta [...] nie dopuścił się bezczynności i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.