II OSK 1148/20

SENTENCJA Dnia 17 kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 172/19 w sprawie ze skargi A. J., E. J., W. J., "E." sp. j. w L. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 19 grudnia 2018 r., nr WIR.VIII.7840.1.213.2018.AC w przedmiocie pozwolenia na budowę I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od A. R. solidarnie na rzecz A. J. i E. J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; III. zasądza od A. R. na rzecz W. J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; IV. zasądza od A. R. na rzecz "E." sp. j. w L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 172/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 19 grudnia 2018 r., nr WIR.VIII.7840.1.213.2018.AC, oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Rypińskiego z dnia 12 września 2018 r., nr BG.6740.299.2018, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. R. pozwolenia na dobudowę budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył A. R., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - [§] 12 ust. 1 pkt 2 [rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.)] w zw. art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", przez przyjęcie, że inwestor nie uzyskał wymaganego przepisami prawa upoważnienia Ministra Infrastruktury do zastosowania odstępstwa od § 12 ust. 1 pkt 2, tj. do dokonania inwestycji w odległości 2,7 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...] w sytuacji, gdy z dokumentów wynika, iż taka zgoda została otrzymana; - art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 [P.b.] przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że nie został zachowany wymóg zgodności decyzji o warunkach zabudowy z projektem budowlanym dotyczący: wysokości kalenicy projektowanego budynku, jak i odprowadzania wód opadowych z połaci dachu na grunt nieutwardzony – tereny zielone lub do kanalizacji deszczowej; - art. 35 [ust.] 5 P.b. przez przyjęcie, że na obszarze, który dotyczy pozwolenia na budowę znajduje się obiekt budowlany, w stosunku, do którego orzeczono nakaz rozbiórki w sytuacji, gdy z protokołu oględzin terenu wynika, iż obowiązek rozbiórki został wykonany. Ponadto zarzucono naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przejawiające się tym, że Sąd I instancji przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiały dowodowego, a w konsekwencji czego nie ustalił istotnych okoliczności dla stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną (wniesiona w terminie, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a.) skarżący – A. J. i E. J. oraz W. J., a także "E." sp. j. w L. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie koszów postępowania. W związku z zarządzeniem z dnia 24 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Nie zaistniały też powody do zwrotu sprawy Sądowi I instancji celem uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej, ponieważ na wezwanie Sądu I instancji został wskazany nr PESEL A. R.. Ponadto na podstawie treści skargi kasacyjnej możliwym jest w prosty sposób wskazanie, przepisy których aktów prawnych zostały przywołane jako podstawy zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.). Przechodząc zatem do merytorycznej oceny skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji trafnie ocenił, że inwestor dla przedmiotowej inwestycji nie uzyskał zgody na odstępstwo od warunków technicznych w trybie art. 9 P.b. Argumentacja skargi kasacyjnej nie podważa skutecznie oceny Sądu I instancji, który stwierdził, że omawiane odstępstwo dotyczyło innego zamierzenia, niż to, na które inwestor uzyskał zaskarżone pozwolenie na budowę. Przede wszystkim zostało uzyskane w innym postępowaniu zainicjowanym innym wnioskiem, a co więcej w postępowaniu, której już się zakończyło umorzeniem postepowania administracyjnego. Ponadto w istocie dotyczyło innego zamierzenia, tj. obiektu budowlanego o innych parametrach (o wysokości 3,25 m, a nie jak obecnie 4,5 m wysokości). Ma rację Sąd I instancji, że tego rodzaju okoliczności przesądzają o braku tożsamości inwestycji, objętej odstępstwem i inwestycji, na którą udzielono pozwolenia na budowę. Istniały zatem podstawy do stwierdzenia, że uzyskane odstępstwo jest w omawianej sprawie bezskuteczne. Bez znaczenia dla tej oceny jest argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca, że inwestor na wezwanie organu uzupełnił dokumentację dotyczącą przedmiotowej inwestycji, tj. przedłożył projekt budowlany uwzględniający wszystkie nieprawidłowości, a decyzją Starosta Rypiński zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Tego rodzaju okoliczności wyłącznie potwierdzają, że organy architektoniczno-budowlane nie dostrzegły, że przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany zasadniczo dla przedmiotowej inwestycji nie uzyskał stosownego odstępstwa w trybie art. 9 P.b., a odstępstwo, na które powoływał się inwestor dotyczyło innej sprawy administracyjnej i innej przedmiotowo inwestycji. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia w zw. art. 9 ust. 1 i 2 P.b. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ponadto w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który stwierdził niezgodność przedmiotowej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie projektowanej wysokości budynku oraz sposobu odprowadzania wód opadowych z budynku. W odniesieniu do wysokości budynku należy stwierdzić, że w decyzji o warunkach zabudowy nie została precyzyjnie określona wysokość planowanej zabudowy, ponieważ parametr ten organ ustalił jako "wysokość kalenicy planowanego budynku na ok. 5,0 m". Jeżeli dla przedmiotowej inwestycji została zaprojektowana wysokość 4,5 m to organ architektoniczno-budowlany powinien co najmniej wyjaśnić, czy tego rodzaju wysokość pozostaje w zgodzie z ustalonymi warunkami zabudowy. Nie wystarczy w tym zakresie samo wskazanie, że w decyzji o warunkach zabudowy nie sprecyzowano jak należy rozumieć "około". Tymczasem zarówno w decyzji organu II instancji, jak i – I instancji, brak jest stosownych rozważań w tym zakresie, choć organy architektoniczno-budowlane powinny mieć na względzie, że parametr wysokościowy w okolicznościach niniejszej sprawy nie został określony w sposób "sztywny" i pozostawia w tym zakresie rzeczywiście określoną swobodę inwestorowi. Ponadto w tym zakresie wymaga uwzględnienia istota ładu przestrzennego, ponieważ w planowaniu przestrzennym z reguły ustala się parametry, których inwestor nie może przekroczyć. Tego rodzaju ocena nie zmienia faktu, że postępowanie administracyjne w omawianym zakresie obarczone jest wadami, ponieważ tak czy inaczej kwestia zgodności wysokości zaprojektowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy wymaga wyjaśnienia i samodzielnej oceny organu architektoniczno-budowlanego. W tym zakresie inwestor nie może skutecznie powoływać się na postanowienie Burmistrza Rypina z dnia 11 lipca 2019 r., którym dokonano wyjaśnienia zapisu "ok. 5 m" zamieszczonego w decyzji o warunkach zabudowy. Jak wywiedziono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku postanowieniem z 26 sierpnia 2019 r. uchyliło ww. postanowienie, a następnie wniosek o dokonanie wykładni decyzji o warunkach zabudowy został załatwiony odmownie. W odniesieniu do projektowanego odprowadzania wód opadowych – w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który stwierdził, że zaprojektowana inwestycja nie realizuje określonego w decyzji o warunkach zabudowy warunku, by wody opadowe z połaci dachu były odprowadzane bezpośrednio na grunt nieutwardzony – tereny zielone lub do kanalizacji deszczowej, ponieważ cały teren objęty kontrolowanymi decyzjami jest utwardzony i brak jest tam kanalizacji deszczowej, a występuje wyłącznie kanalizacja sanitarna. W tym miejscu należy wskazać, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie są konkretne rozwiązania projektowe przewidziane w projekcie budowlanym, a nie to jak kształtuje się stan faktyczny na gruncie. Zasadniczo argumentacja skargi kasacyjnej jedynie potwierdza, że postępowanie co do tej okoliczności powinno zostać wyjaśnione, w tym czy rozwiązania projektowe w zakresie odprowadzania wód opadowych mogą korzystać z istniejących na gruncie inwestora rozwiązań technicznych – jeżeli takowe rzeczywiście istnieją. Z odpowiedzi na skargę kasacyjną wynika bowiem, że pokazana na fotografii dołączonej do skargi kasacyjnej kratka od kanalizacji deszczowej znajduje się na działce skarżących, a nie na działce inwestora. A zatem nie stanowi przekonującej argumentacji twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że woda deszczowa z połaci dachowych jest odprowadzana we wszystkich budynkach znajdujących się w okolicy należących również do Pana J. w sposób przedstawiony na zdjęciach i zaakceptowany przez miejscowe organy administracji samorządowej. Tego rodzaju twierdzenia nie wyjaśniają aby inwestor przewidział w projekcie budowlanym odprowadzenia wód opadowych do własnej kanalizacji deszczowej lub do innej kanalizacji, do czego posiadałby stosowne uprawnienie. Niewystarczająca jest zatem wypowiedziana przez organy ocena, że projekt budowlany zakłada odprowadzanie wód opadowych z połaci dachowych do gruntu na terenie działki inwestora, skoro – jak wskazał Sąd – działka inwestora w całości jest utwardzona, czego skutecznie nie podważono w skardze kasacyjnej. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ponadto Sąd I instancji niewadliwie wskazał, że w niniejszej sprawie nie sposób pominąć podniesionej w skardze okoliczności, że na terenie przeznaczonym pod projektowaną inwestycję znajdują się pozostałości fundamentów budynku, w stosunku do którego orzeczono rozbiórkę, a skarżący skutecznie zakwestionowali ustalenie faktyczne tyczące się dokonania rozbiórki. Zasadniczo argumentacja skargi kasacyjnej potwierdza istnienie fundamentów, zaś przywołane okoliczności, jakoby wskazywane fundamenty nie były objęte nakazem rozbiórki, jedynie potwierdzają, że sprawa w tym zakresie ewentualnie powinna zostać wyjaśniona, szczególnie czy z protokołu oględzin terenu wynika, iż obowiązek rozbiórki został wykonany. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 35 ust. 5 P.b. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Tym samym nie potwierdził się także ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej z powyższego wywodu wynika, że Sąd I instancji trafnie wywiódł, iż pozwolenie na budowę zostało wydane w sposób wadliwy, który uprawniał do uchylenia decyzji organów obu instancji. Nie potwierdziły się zatem twierdzenia skargi kasacyjnej jakoby Sąd I instancji nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiały dowodowego, a w konsekwencji czego nie ustalił istotnych okoliczności dla stanu faktycznego sprawy. Wręcz przeciwnie, Sąd I instancji uwzględnił zebrany przez organy administracyjne materiał dowodowy i skonfrontował go z twierdzeniami zawartymi w skardze "zwykłej", stwierdzając, że pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem prawa, w zakresie o jakim mowa była wyżej. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.