II GSK 1025/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 945/20 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 lipca 2020 r. nr BP.501.426.2020.1238.GD11.6342 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. M. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 945/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 lipca 2020 r., nr BP.501.426.2020.1238.GD11.6342, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 2 i art. 176 § 1 pkt 2 PPSA naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik spraw, tj.: 1) naruszenie art. 1 § 1 i 2 PPSA oraz art. 3 § 1 PPSA poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 PPSA oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 PPSA, polegające na braku rozpoznania i dokonania kompleksowej oceny prawnej podniesionego przez Skarżącego w skardze zarzutu, że "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" (regulowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b) nie jest tożsamy z "przewozem okazjonalnym samochodem osobowym" (regulowanym w art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.), ("Ustawa o Transporcie") oraz błędne stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku, że art. 5 b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 Ustawy o Transporcie nie stanowią przepisów technicznych, które nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, a więc nie mogą być stosowane wobec jednostek, a także nie kompleksowe ustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku do zarzutu, że art. 18 ust. 4a i art. 18 ust. 4 b Ustawy o Transporcie stanowią naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) naruszenie art. 1 § 1 i 2 PPSA w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) PPSA w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 KPA w zw. z art. 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 Ustawy o Transporcie, polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo błędnego ustalenia, że pojęcie: "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" – zdefiniowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b ust. 1 pkt 1 Ustawa o Transporcie jest tożsame z pojęciem "przewóz okazjonalny samochodem osobowym" – zdefiniowanym w art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4b pkt 2 Ustawy o Transporcie, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez podmioty orzekające w niniejszej sprawie, że Skarżący wykonywał przewóz okazjonalny, podczas gdy wykonywał on krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, na którego podjęcie i wykonywanie posiadał stosowną licencję wydaną na podstawie art. 5 b ust. 1 pkt 1 Ustawy o Transporcie. II. na podstawie art. 174 pkt 1 i art. 176 § 1 pkt 2 PPSA naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art.18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 Ustawy o Transporcie poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym – w tym przypadku Skarżący – aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi spełniać warunki przewozu okazjonalnego określone w art. 18 ust. 4a lub ust. 4b pkt 2 Ustawy o Transporcie, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym nie musi spełniać tych warunków, podobnie jak, na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku, osoby posiadające licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (wydaną na podstawie art. 5b ust. 1 pkt 3 Ustawy o Transporcie), co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 Ustawy o Transporcie w sytuacji, w której przepisy te nie powinny były znaleźć zastosowania; 2) art. 5b ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 4a i 4b Ustawy o Transporcie w zw. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi dodatkowo spełniać wymogi określone w art. 18 ust. 4a lub 4b pkt 2 Ustawy o Transporcie, podczas gdy uwzględnienie wskazanych norm konstytucyjnych przy wykładni ww. przepisów Ustawy o Transporcie doprowadziłoby do uznania, że wymogi wskazane w art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 nie mają w ogóle zastosowania do przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym; 3) ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu z pkt II.2 petitum, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji – poprzez ich niezastosowanie – oraz art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 Ustawy o Transporcie – poprzez ich bezpodstawne zastosowanie – w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był odmówić zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 Ustawy o Transporcie ze względu na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami Konstytucji, która to sprzeczność polega na wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i dyskryminujących dodatkowych wymogów, które muszą spełnić podmioty świadczące usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi, w szczególności w porównaniu do osób świadczących usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówkami; 4) ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że przepisy o przewozie okazjonalnym mają zastosowanie do Skarżącego, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji – poprzez ich niezastosowanie – oraz art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 Ustawy o Transporcie – poprzez ich bezpodstawne zastosowanie – polegające na nieuzasadnionym pominięciu, że określony w art. 18 ust. 4a Ustawy o Transporcie wymóg, aby przewóz okazjonalny był wykonywany jedynie pojazdami samochodami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, zaś przewóz okazjonalny samochodami osobowymi niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku spełnienia dodatkowych wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 Ustawy o Transporcie, stanowi w rzeczywistości niekonstytucyjne, arbitralne i niczym nieuzasadnione kryterium różnicujące sytuację podmiotów, które świadczą usługi przewozu okazjonalnego za pomocą samochodów osobowych oraz podmiotów, które świadczą takie usługi za pomocą pojazdów samochodowych przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, co w konsekwencji powinno było doprowadzić do odmowy zastosowania wskazanych powyżej przepisów, jako niezgodnych z Konstytucją; 5) poprzez błędne przyjęcie, że art. 5 b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 Ustawy o Transporcie może być zastosowany wobec strony postępowania J. M., w sytuacji gdy przedmiotowe przepisy stanowią przepisy techniczne, które nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w światle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, a więc zdaniem TSUE – na taki przepis nie można się powoływać wobec jednostek. W sytuacji, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Skarżącego, że cytowane wyżej przepisy Ustawy o Transporcie, a w szczególności art. 18 ust. 4a i 4b oraz art. 5 b ust. 1 Ustawy o Transporcie stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34 WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, Skarżący wniósł o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o zbadanie, czy art. 18 ust. 4a i 4b oraz art. 5 b ust. 1 Ustawy o Transporcie stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34 WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, a w związku z tym, czy powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej oraz, czy są zgodne z prawem i praktyką Unii Europejskiej. Jednocześnie, w przypadku zajścia okoliczności wskazanych w pkt 8 uzasadnienia niniejszej skargi, na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Skarżący wniósł, aby Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności regulacji zawartych w art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 Ustawy o Transporcie z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, gdyż w ocenie Skarżącego regulacje te są sprzeczne ze wskazanymi przepisami Konstytucji. Wskazując na powyższe zarzuty, w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do wydania orzeczenia reformatoryjnego, na podstawie art. 188 w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 PPSA Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, decyzji Generalnego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 lipca 2020 r. oraz Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 lutego 2020 r. w całości i umorzenie postępowania. W przypadku uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego, w szczególności w razie uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 PPSA Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Skarżący wniósł także o zwrot kosztów postępowania przed WSA i postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od Skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do wykonywania przewozu okazjonalnego osób samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a wymienionej ustawy, niewyposażenia kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy (lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się znamion przypisanego stronie deliktu, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8000 zł. Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa bowiem zarzut z pkt I. ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zwłaszcza, że jego ocena nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13). Przypomnienia wymaga bowiem, że przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były – co trzeba podkreślić – na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny. Skoro przy tym na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, a mianowicie skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga – jak powyżej wyjaśniono – uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej (por. s. 5) nie zawiera wskazanego i zarazem koniecznego elementu, co prowadzi do wniosku o braku skuteczności omawianego zarzutu kasacyjnego. Tym bardziej, gdy podnieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13). Skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie może odnieść również zarzut z pkt I. ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej. Ponownie odwołując się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. trzeba przede wszystkim stwierdzić, że uzasadnienie skargi kasacyjnej (zob. s. 5 – 6) nie wyjaśnia na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania i rekonstruowanych z nich wzorów działania adresowanych do organu administracji publicznej (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.) oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), które Sąd ten miałby naruszyć kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, a ponadto na czym miałby polegać istotny wpływ zarzucanego naruszenia wymienionych przepisów postępowania na wynik sprawy. Co więcej – a, w tej mierze nie można pomijać, nie dość, że znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), to również i tego, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelności formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także, jeżeli nie przede wszystkim, z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17) – o braku skuteczności omawianego zarzutu kasacyjnego trzeba także wnioskować na podstawie jego konstrukcji. Abstrahując już nawet od tego – o czym mowa była już powyżej – że ustaleniom stanowiącym faktyczną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, ani też ocenie tychże ustaleń, strona skarżąca nie przeciwstawia żadnych konkretnych argumentów, w świetle których ustalenia te należałoby uznać za wadliwe, zaś ocenę tychże ustaleń za dowolną, trzeba stwierdzić, że zarzucane w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. naruszenie prawa materialnego (to jest naruszenie art. 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 ustawy o transporcie drogowym) nie może ze swej istoty, ani też natury służyć kwestionowaniu ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Podważeniu prawidłowości tychże ustaleń mogą bowiem służyć – i ze swej istoty służą – zarzuty naruszenia przepisów postępowania. O ile rzecz jasna – co ponownie trzeba podkreślić – czynią zadość wymogom określonym w art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a., a tych omawiany zarzut kasacyjny nie spełnia, co wobec deficytów jego konstrukcji oraz uzasadnienia nie pozostaje bez wpływu na wniosek odnośnie do braku jego skuteczności. Wobec tego również, że art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 p.p.s.a. – których naruszenie skarga kasacyjna zarzuca w pkt I. ppkt 1) i ppkt 2) jej petitum – odnoszą się odpowiednio, do właściwości sądów administracyjnych oraz zakresu obowiązywania ustawy, zaś w rozpatrywanej sprawie z całą pewnością nie została naruszona właściwość sądu administracyjnego, a sąd ten nie stosował innych kryteriów kontroli zaskarżonej decyzji, niż jej legalności (zgodność z prawem), to omawiane zarzuty trzeba uznać za tym bardziej niezasadne. Zwłaszcza, że strona skarżąca nie wykazała, aby we wskazanym zakresie miało być jednak inaczej. Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważają również zarzuty z pkt II. ppkt 1 – 5 petitum skargi kasacyjnej, których wspólnym mianownikiem jest podnoszone na ich gruncie naruszenie przepisów art. 4 pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, w tym również w powiązaniu z naruszeniem art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP. Odnosząc się do tych zarzutów – których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie – trzeba przede wszystkim odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z treści art. 4 pkt 1 oraz art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, które dla potrzeb stosowania wymienionej ustawy, odpowiednio definiują pojęcia "krajowego transportu drogowego" oraz "przewozu okazjonalnego". "Krajowym transportem drogowym" w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym jest podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju [...], a zasadnicze wymogi podjęcia i wykonywania tak rozumianego "krajowego transportu drogowego" w zakresie przewozu osób określa przepis art. 5b ust. 1 przywołanej ustawy, w świetle którego wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką – wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że wykonywanie przewozu drogowego osób, charakteryzującego się wymienionymi powyżej cechami transportu drogowego – a jest nim również niewątpliwie, co wynika z systematyki wewnętrznej ustawy oraz konwencji językowej, którą w analizowanym zakresie operuje ustawodawca, "przewóz okazjonalny" rozumiany, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego – może odbywać się na wyłącznie na podstawie odpowiedniej licencji, albowiem odmienne zastrzeżenie nie wynika z ustawy o transporcie drogowym. Co przy tym nie mniej istotne, z przepisu art. 5c ustawy o transporcie drogowym wynika – czego strona skarżąca nie dostrzega jednak w dostatecznym stopniu – że w odniesieniu do licencji, o których mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawodawca odmiennie ukształtował warunki ich uzyskania niż w odniesieniu do licencji w zakresie przewozu osób taksówką, a mianowicie licencji, o której jest mowa w art. 5b ust. 1 pkt 3, co aż nadto jasno i wyraźnie wynika z art. 6 przywołanej ustawy. Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się chociażby do ust. 4 art. 6 i zawartego w nim zastrzeżenia – którego odpowiednika ze zrozumiałych powodów nie zawiera art. 5c wskazanej ustawy – a w tym kontekście, także do art. 11 tej ustawy, który określa z kolei konieczną treść udzielanych licencji, a ponadto – co nie mniej istotne – do przepisów jej art. 11b i art. 11c, które odnoszą się do kwestii cen za przewozy taksówkami oraz stawek taryfowych, a w tym względzie do podmiotów właściwych do ich ustalania. Konsekwencją powyższego – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – jest więc rozwiązanie, z którego wynika, że licencja, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i pkt 2 nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką (art. 12 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym), albowiem licencje te są wydawane na różne rodzaje działalności gospodarczej (zob. również wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II GSK 143/09), a w konsekwencji rozwiązania prawne, z których wynika zróżnicowanie szczegółowych warunków wykonywania uprawnień wynikających z omawianych licencji, a więc innymi słowy zróżnicowanie szczegółowych warunków wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, czy też taksówką. W odniesieniu do warunków wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, o ich istnieniu trzeba wnioskować na podstawie nie dość, że przywołanych powyżej przepisów art. 6 – w tym ust. 4 art. 6 – art. 11, art. 11b i art. 11c ustawy o transporcie drogowym, to również na podstawie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (art. 2 pkt 43) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (zob. § 24). Jeżeli zgodnie z art. 5b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, warunkiem koniecznym wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym jest uzyskanie odpowiedniej licencji – co nie jest równoznaczne z posiadaniem licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (art. 12 ust. 2 ustawy) – zaś wykonywaniem przewozu drogowego osób charakteryzującym się cechami krajowego transportu drogowego (art. 4 pkt 1 ustawy), jest również przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, a więc innymi słowy "przewóz okazjonalny" (art. 4 pkt 11 ustawy), to w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów trzeba stwierdzić, że szczegółowe warunki wykonywania tak właśnie zdefiniowanego przewozu osób samochodem osobowym i tym samym warunki wykonywania uprawnień z licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy, zostały szczegółowo – oraz odrębnie w relacji do warunków wykonywania przewozu osób taksówką – określone w art. 18 ust. 4b wymienionej ustawy. Jakkolwiek co trzeba podkreślić, z zestawienia ust. 4a oraz ust. 4b art. 18 ustawy o transporcie drogowym wynika, że ustawodawca nie wyklucza możliwości wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem osobowym – a więc takim, który nie jest przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą – to jednak możliwość taką przewiduje na zasadzie wyjątku, o czym trzeba wnioskować nie dość, że na podstawie konwencji językowej którą operuje stanowiąc w tej mierze, że "dopuszcza się przewóz okazjonalny [...]", to również – jeżeli nie przede wszystkim – na podstawie szczegółowych wymogów jego wykonywania określonych w pkt 2 ust. 4b art. 18 przywołanej ustawy, których tylko i wyłącznie kumulatywne ziszczenie się stanowi konieczny warunek uznania tak wykonywanego (okazjonalnego) przewozu osób samochodem osobowym za zgodny z przepisami prawa. Wykonywany przez stronę skarżącą przewóz osób samochodem osobowym – który z całą pewnością był przy tym realizowany z inicjatywy jego zleceniodawcy, o czym mowa dalej – nie spełniał tych wymogów. Pojazd samochodowy, którym przewóz ten był realizowany z całą pewnością nie był pojazdem zabytkowym. Co więcej, kontrolowany przewóz osób – który nie był przy tym, co nie mniej istotne, przewozem regularnym, przewozem regularnym specjalnym albo przewozem wahadłowym – nie był również wykonywany na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa, ani też po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed jego rozpoczęciem, która jest regulowana na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej (jakkolwiek dopuszcza się również wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa). Tym samym, okoliczności towarzyszące zawarciu umowy przewozu (zamówieniu usługi przewozu osób) przy wykorzystaniu funkcjonalności aplikacji Uber – które kojarząc usługobiorcę z usługodawcą oraz informując o przewidywanej cenie za usługę, siłą rzeczy determinowały także sposób oraz termin zapłaty za jej wykonanie – nie sprzeciwiały się, a wręcz uzasadniały, aby przypisać stronie naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy, to jest naruszenia realizującego znamiona deliktu opisanego pod lp. 2.11 załącznika nr 3 wymienionej ustawy, a w konsekwencji, aby za to naruszenie nałożyć na stronę administracyjną karę pieniężną. W świetle przedstawionych argumentów nie sposób jest więc twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 4 pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, które miałoby polegać na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu. Co więcej, wobec treści oraz funkcji wymienionych przepisów prawa, w tym również wobec treści oraz funkcji przepisów art. 12 ust. 2, art. 6 – w tym ust. 4 art. 6 – art. 11, art. 11b i art. 11c ustawy o transporcie drogowym – o czym mowa była powyżej – nie sposób jest również twierdzić, że ustanowiona na ich gruncie regulacja prawna nie koresponduje z art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP, a wręcz, że narusza standard wyznaczony wskazaną regulacją konstytucyjną. Abstrahując już nawet od tego, że skarga kasacyjna nie wyjaśnia dokładnie na czym miałoby polegać naruszenia standardu wynikającego z wymienionych wzorców konstytucyjnych – a ponadto, co nie mniej istotne, co miałoby uzasadniać jej techniczny charakter w rozumieniu art. 1 pkt 2 i pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (aktualnie, art. 1 lit. b) i lit. f) dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego) – albowiem w relacji do istoty spornej w sprawie kwestii oraz stanu prawnego rozpatrywanej sprawy nie czyni zadość temu wymogowi argumentacja osadzona na gruncie powszechnie przyjmowanego rozumienia przywołanej regulacji konstytucyjnej (s. 10 – 18 skargi kasacyjnej), trzeba przede wszystkim podkreślić, że wykonywanie transportu drogowego stanowi rodzaj działalności reglamentowanej, co wobec przedmiotu oraz celów ustawy o transporcie drogowym – motywowanych, między innymi, potrzebą ochrony statusu (legalnie działających) przewoźników drogowych oraz ochrony praw pasażerów (art. 1 ust. 2 pkt 2 i pkt 4) – nie uzasadnia jednak twierdzenia o jakimkolwiek ograniczeniu wolności prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie odnoszącym się do wykonywania transportu drogowego, w tym w zakresie odnoszącym się do przewozu osób. Zwłaszcza, że – co trzeba podkreślić – przedsiębiorca nie jest pozbawiony prawa, a w istocie rzeczy wolności podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, a co za tym idzie wolności wyboru rodzaju tej działalności, a mianowicie wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, albo pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, albo taksówką, co wymaga uzyskania odpowiedniej i dedykowanej rodzajowi tejże działalności licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Jeżeli przy tym, wobec przedmiotu regulacji wymienionej ustawy oraz jej celów odwołać się do argumentu z zupełności tejże regulacji, to nie sposób jest również twierdzić, że wymienione rodzaje wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób ograniczają wolność prowadzenia działalności gospodarczej w omawianej dziedzinie. Rodzajów tejże działalności jest bowiem wiele. Jeżeli tak – i ponownie podkreślając, że wykonywanie transportu drogowego stanowi rodzaj działalności reglamentowanej, co w zakresie odnoszącym się do przewozu osób wymaga uzyskania odpowiedniej licencji (art. 5b ust. 1) – to za nie mniej uzasadniony należy uznać i ten wniosek, że ustawodawca konsekwentnie i nie bez uzasadnionych powodów oraz podstaw wprowadził rozwiązania prawne, z których wynika zróżnicowanie szczegółowych warunków wykonywania uprawnień z licencji udzielanych na wykonywanie przewozu osób, a więc innymi słowy zróżnicowanie szczegółowych warunków wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, albo pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, albo taksówką. Wobec wolności wyboru przedsiębiorcy odnośnie do rodzaju działalności polegającej na wykonywaniu krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, nie sposób jest więc twierdzić, że zróżnicowanie warunków wykonywania rodzajów tejże działalności, w jakikolwiek sposób narusza – wręcz niweczy – wymogi konkurencji, czy też, że nie koresponduje z wymogami proporcjonalności. Zwłaszcza, że o naruszeniu zasady proporcjonalności regulacji prawnej, której naruszenie zarzuca strona nie sposób jest wnioskować na podstawie argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ani też na podstawie formułowanych w tym względzie oczekiwań. Jeżeli bowiem, strona skarżąca legitymowała się licencją na wykonywanie przewozu osób samochodem osobowym (art. 5b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym), która – co należy podkreślić – nie uprawniała do wykonywania transportu drogowego taksówką (art. 12 ust. 2 wymienionej ustawy), zaś wykonywany przez stronę na podstawie tej licencji przewóz osób samochodem osobowym nie był – co nie jest w sprawie sporne – przewozem regularnym, przewozem regularnym specjalnym albo przewozem wahadłowym, co uzasadniało jego kwalifikowanie, jako okazjonalnego przewozu osób samochodem osobowym, to strona nie mogła zasadnie oczekiwać, że prowadzona przez nią działalność w zakresie przewozu osób samochodem osobowym będzie de facto traktowana, jako wykonywana w warunkach określonych w art. 5b ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy, i to mimo braku spełnienia podstawowego wymogu jej prowadzenia – brak licencji taksówkowej – oraz braku spełniania szczegółowych warunków określonych przywołanymi powyżej przepisami prawa, a w konsekwencji nie mogła oczekiwać, że nie będą miały wobec niej zastosowania regulacje zawarte w art. 18 ust. 4b pkt 2 przywołanej ustawy oraz ustanowione na ich gruncie wymogi wykonywania przewozu osób samochodem osobowym. W świetle wszystkich przedstawionych argumentów oczekiwania tego rodzaju nie były bowiem usprawiedliwione. Przedstawione argumenty prowadzą w konsekwencji do wniosku o braku zaktualizowania się w rozpatrywanej sprawie przesłanek stosowania art. 193 ustawy zasadniczej, a więc innymi słowy zainicjowania przez Naczelny Sąd Administracyjny trybu tzw. konkretnej kontroli konstytucyjności prawa w zakresie, w jakim oczekuje tego strona skarżąca. Argumenty te, nie uzasadniają również wniosku odnośnie do zasadności, a co za tym idzie potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym zwłaszcza, gdy wobec przedmiotu rozpatrywanej sprawy oraz istoty spornej w niej kwestii odwołać się do art. 1 pkt 2 i pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (aktualnie, art. 1 lit. b) i lit. f) dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego). W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 4 5