II OSK 349/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2449/20 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na zmianę przeznaczenia lub sposobu korzystania z zabytku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2449/20 oddalił skargę A. D. (dalej skarżący) na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] października 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2020 r. nr [...], którą odmówiono skarżącemu i J. W. zmiany przeznaczenia lub sposobu korzystania z działki nr [...] w K. Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem sprawy jest zmiana przeznaczenia lub sposobu korzystania z ww. działki o powierzchni 0,06 ha zlokalizowanej w granicach wpisanego do rejestru zabytków układu ruralistycznego K., z działki rolnej (łąka) na rekreacyjną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 36 ust. 1 pkt. 9 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282, dalej: uozoz), zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanego w formie decyzji administracyjnej, wymaga zmiana przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku. Zaskarżona decyzja należy do rozstrzygnięć wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego. W ocenie Sądu organ I instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił decyzję odmawiającą zmiany sposobu użytkowania zabytku, wskazując, że ww. działka stanowi część niwy rolnej/ polderu a więc obszaru funkcjonalnie przeznaczonego do produkcji rolnej. Zmiana: byłaby niezgodna z historycznym przeznaczeniem i spowodowałyby trwały uszczerbek dla wartości zabytku W ocenie Sądu Wojewódzkiego organy wykazały w sposób wystarczający, że prawidłowo odmówiono wydania pozwolenia J.W. na wnioskowaną zmianę przeznaczenia lub sposobu korzystania z ww. działki, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadami ochrony zabytków. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnie zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego polegające na: a) niewłaściwym zastosowaniu art. 15zzs4 ust 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm. dalej ustawa covid), polegające na zastosowaniu przywołanego przepisu mimo braku ziszczenia się wszystkich wskazanych w nim przesłanek, co doprowadziło do ograniczenia prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu i skutkowało wydaniem wadliwego wyroku przez Sąd I instancji; b) błędnym niezastosowaniu art. 15zzs4 ust. 2 ww. ustawy covid, stanowiącego, iż okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, co doprowadziło do ograniczenia prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu i skutkowało wydaniem wadliwego wyroku przez Sąd I instancji; 2. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania polegające na: a) naruszeniu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: Ppsa) poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 151 Ppsa poprzez jego błędne zastosowanie, przez oddalenie w całości skargi przez Sąd Wojewódzki podczas gdy istniały przesłanki do jej uwzględnienia; b) naruszeniu art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1, art. 132 Ppsa w zw. z art.10 i art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej Kpa) przez wydanie wyroku w oparciu o błędne ustalenia faktyczne zawarte w uzasadnieniu i przy nieusprawiedliwionym ograniczeniu udziału Strony, a w konsekwencji utrzymaniu w mocy wadliwych decyzji wydanych z uchybieniem podstawowym zasadom prawa administracyjnego, w tym tej dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz sprowadzających na skarżącego ryzyko znacznej szkody majątkowej. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu z uwagi na nieważność postępowania wynikającą z pozbawienia skarżącego i organu administracji możności obrony ich praw (art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa). Wskazane strony zostały pozbawione możności obrony swych praw na skutek następujących okoliczności. 3.2. Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VII Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 stycznia 2021 r. strony zostały poinformowane, że istnieje możliwość rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 2 Ppsa wniosek taki może – w razie braku żądania przeprowadzenia rozprawy – przyczynić się do szybszego rozpoznania sprawy. Wobec powyższego strona zainteresowana rozpoznaniem sprawy w takim trybie powinna złożyć wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Pełnomocnik skarżącego oraz organ zostali jednocześnie poinformowani, że z uwagi na dynamiczny wzrost zakażeń, utrzymujący się stan epidemii i związane z tym ograniczenia liczby rozpraw jawnych sprawa może zostać skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Przewodniczący Wydziału VII zarządzeniem z 10 września czerwca 2021 r., powołując się na art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia rozprawy w systemie teleinformatycznym skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów w dniu 28 września 2021 r. 3.3. Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Przez "pozbawienie strony możności obrony swych praw" należy rozumieć pozbawienie jej możności działania na skutek naruszenia przepisów prawa, wskutek czego strona była pozbawiona możliwości działania w postępowaniu. Skarżący nie musi wykazywać związku przyczynowego między uchybieniem procesowym powodującym nieważność postępowania a wynikiem sprawy, ponieważ o nieważności postępowania decyduje przede wszystkim waga zaistniałych uchybień procesowych, a poza tym sąd tę przesłankę zobowiązany jest wziąć z urzędu (J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, art. 183, Lex/el.). Zarządzeniem z 10 września 2021 r., powołując się na art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, wyznaczono termin posiedzenia niejawnego oraz skład orzekający w sprawie. Nie zawiadomiono jednak stron o treści powyższego zarządzenia wraz z pouczeniem o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie. 3.4. W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną rozpoznania sprawy przed Sądem I instancji na posiedzeniu niejawnym był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania powołanego zarządzenia i tym samym rozpoznania sprawy przed Sądem I instancji, przewodniczący mógł zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powołany przepis ustanawia szeroki margines uznania zasadności rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, jest dopuszczalne i samo w sobie nie stanowi naruszenia podstawowych uprawnień procesowych strony. Odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno jednak następować z zachowaniem wymogu rzetelnego procesu sądowego. Za najważniejsze dla zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego należy uznać zagwarantowanie prawa do obrony (wyroki NSA: z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21; z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21 – dostępne w CBOSA). W warunkach stanu epidemii, w jakich zostało wydane zarządzenie o przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego w rozpoznawanej sprawie, prawo do obrony powinno być zagwarantowane przede wszystkim poprzez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej (wyroki NSA: z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1442/21; z 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1927/22). Skoro o rozprawie jawnej należy zawiadomić strony co najmniej siedem dni przed terminem posiedzenia (art. 91 § 2 Ppsa), to tym bardziej należy przyjąć co najmniej taki termin na wypowiedzenie się strony w formie pisemnej przed rozpoczęciem posiedzenia w sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że już samo zbyt późne zawiadomienie strony o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, uniemożliwiające przedstawienie stanowiska w sprawie, wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określoną w art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa (wyroki NSA: z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1142/21; z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21). 3.5. W rozpoznawanej sprawie zarządzenie z 10 września 2021 r. o wyznaczeniu, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, terminu posiedzenia niejawnego na dzień 28 września 2021 r. oraz wyznaczeniu składu orzekającego nie zawierało pouczenia o możliwości przedstawienia przez strony dodatkowego stanowiska w sprawie. Z akt sądowych sprawy nie wynika również, że takie zawiadomienie zostało wysłane. Istotne jest przy tym, że żadna ze stron w jakikolwiek sposób nie wyraziła zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W tych okolicznościach strony zostały zaskoczone rozpoznaniem sprawy na posiedzeniu niejawnym. Taka sytuacja wyczerpuje przesłankę nieważności postępowania określoną w art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa, jako pozbawienie strony możliwości obrony jej praw. Podkreślić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym stanowi wyjątek od ogólnej zasady jawności posiedzeń sądowych (art. 90 § 1 Ppsa), dlatego musi odbywać się w warunkach zapewniających stronie gwarancje prawa do sądu, w tym przede wszystkim możność obrony swoich praw. 3.6. Stwierdzenie podstawy nieważności postępowania polegającej na pozbawieniu strony możności obrony jej praw powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponowne rozpoznanie sprawy jest konieczne w celu usunięcia wady postępowania, która spowodowała jego nieważność. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji powinien zatem przeprowadzić rozprawę, w której udział będą mogły wziąć wszystkie strony postępowania. Taki cel ponownego rozpoznania sprawy powoduje, że Sąd drugiej instancji nie może odnieść się do przytoczonych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. 3.7. W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaszła nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ze względu na wystąpienie przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa Z tej racji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Ppsa orzekł, jak w pkt 1 sentencji. Zwrot kosztów postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa (pkt 2 sentencji