II GSK 1349/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. Sp. k. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1460/20 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. Sp. k. w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 8 czerwca 2020 r. nr O.KR.Z-3.4241.15.24.2020.mw.4 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1460/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. sp. k. w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 8 czerwca 2020 r. znak: O.KR.Z-3.4241.15.24.2020.mw.4 w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła S. sp. z o.o., sp. k. w W., zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje interes prawny do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 8 czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że kwestionuje ona prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który orzekając w sprawie ze skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr 52 Bielsko Biała – Głogoczów na działkę nr ew. [...] położoną w miejscowości C. do parametrów zjazdu publicznego, oddalił tę skargę z uwagi na brak legitymowania się przez wnoszącą ją spółkę interesem prawnym w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Skarga kasacyjna – której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku – nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. W odpowiedzi na zarzucane skargą kasacyjną naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. trzeba przede wszystkim stwierdzić – odwołując się w tej mierze do stanowiska prezentowanego w judykaturze (zob. wyrok NSA z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 41/22 oraz przywołane tam orzecznictwo i literaturę przedmiotu) – że pojęcia (kategorie) "interesu prawnego", którymi ustawodawca operuje na gruncie art. 28 k.p.a. oraz art. 50 § 1 p.p.s.a. nie są tożsame. Jak się bowiem przyjmuje, interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego posiada zarówno: 1) strona, która brała udział w postępowaniu administracyjnym w oparciu o interes prawny wywodzony z prawa materialnego, jak i 2) podmiot, którego interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego dotyczyło postępowanie administracyjne, a który nie brał udziału w tym postępowaniu, jak i 3) podmiot, który został błędnie potraktowany jako strona postępowania administracyjnego mimo braku interesu prawnego, a także 4) podmiot, który błędnie uznał, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego. We wskazanym ujęciu, o istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje więc zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności lub stanu bezczynności z obiektywnym stanem prawnym, co ma jednocześnie tę konsekwencję, że w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. skarżący musi posiadać interes prawny rozumiany, jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem, czynnością lub innym działaniem administracji publicznej. O istnieniu zaś tego związku, mającego uzasadniać istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., można i należy wnioskować (tylko) na tej podstawie, że skarga dotyczy (i ma dotyczyć) tylko "własnej sprawy administracyjnej" skarżącego rozumianej, jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej oraz indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi, co innymi słowy oznacza – a trzeba to podkreślić – że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Co przy tym nie mniej istotne z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii, interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., gdy chodzi o jego źródło, ma – w zdecydowanej i przeważającej większości spraw – charakter materialnoprawny, co oznacza, że jest oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, a więc na takiej normie prawnej, która przewiduje w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (np. decyzji lub postanowienia) lub też podjęcia określonego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Interes prawny musi więc wynikać z przepisów prawa materialnego i rekonstruowanych z nich konkretnych norm prawnych. To one bowiem są źródłem uprawnień i interesów prawnych (zob. np. wyrok TK z dnia 16 września 2008 r. w sprawie SK 76/06), co oznacza, że kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia istnienia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem (zob. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3087/19). Pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ma więc charakter obiektywny, a jego źródła każdorazowo należy upatrywać w przepisach prawa materialnego (niekiedy również procesowego czy też nawet ustrojowego) w związku z czym, o jego istocie trzeba wnioskować na podstawie jego związku z konkretną normą prawną, co oznacza, że istnienie interesu prawnego uzasadnia istnienie przepisu prawa i rekonstruowanej z niego normy prawnej stanowiącej źródło (podstawę) wywiedzenia z niej dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków (zob. postanowienie NSA z dnia 26 marca 2013 r., I GSK 290/13; zob. również np. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 478/12 oraz postanowienia NSA z dnia: 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/11; 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2500/11; 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 126/10). W korespondencji do powyższego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że skoro interes prawny ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia istnienia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem, to – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – wymaga również wykazania przez wnoszącego skargę istnienia tego rodzaju relacji, a mianowicie, wymaga wykazania istnienia wynikającego ze ściśle określonego przepisu prawa materialnego konkretnego interesu prawnego (w postaci konkretnego prawa podmiotowego o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawnym), który miałby podlegać ochronie w związku z jego naruszeniem. Wobec przedmiotu kontrolowanego przez Sąd I instancji postanowienia z dnia 6 czerwca 2020 r. – którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr 52 Bielsko Biała – Głogoczów na działkę nr ew. [...] – którego adresatem, co nie mniej istotne, była Gmina Wadowice – o czym mowa jeszcze dalej – trzeba stwierdzić, że wbrew stanowisku i oczekiwaniom skarżącej spółki, interesu prawnego, w przedstawionym powyżej jego rozumieniu, nie sposób jest jednak rekonstruować z proponowanego przez stronę podejścia do rozumienia art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Nie kwestionując bowiem, że w jego świetle "[...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na budowę zjazdu może wystąpić wyłącznie właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległych do drogi", strona podnosi równocześnie, że "Nie oznacza to jednak, że tylko właściciel lub użytkownik [...] będzie stroną postępowania. Jeżeli budowa zjazdu będzie skutkowała prawnym ograniczeniem lub zwiększeniem możliwości zagospodarowania innej nieruchomości, to właściciel tej nieruchomości także będzie stroną postępowania w sprawie zezwolenia na budowę zjazdu". Stanowisko to nie jest jednak uzasadnione, jeżeli w opozycji do niego podkreślić, że z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych aż nadto jasno wynika, że realizacja obowiązku, o którym jest w nim mowa należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że wszczęcie postępowania w sprawie regulowanej tym przepisem prawa może nastąpić tylko na żądanie wymienionych podmiotów ze względu na przysługujący im interes prawny, co znajduje swoje potwierdzenie również w poglądzie prawnym prezentowanym w przywoływanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 401/07, który dowodzi tezy przeciwnej, niż prezentowana przez stronę. Wbrew oczekiwaniom strony skarżącej, zasadności jej stanowiska nie potwierdza również judykat w sprawie II OSK 2665/14, z którego – i abstrahując już nawet od tego, że dotyczył on zagadnienia posiadania przymiotu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy – wynika, że sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania (o ustalenie warunków zabudowy), natomiast w zakresie odnoszącym się do zagadnienia posiadania przymiotu strony w postępowaniu w sprawie zezwolenia na budowę zjazdu, że właściciel innej nieruchomości także będzie stroną, o ile budowa zjazdu będzie – co istotne – skutkowała prawnym ograniczeniem możliwości zagospodarowania tejże nieruchomości, co – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – wymagałoby zajęcia stosownego stanowiska w tej kwestii, a mianowicie wykazania zaistnienia ograniczeń o wskazanym prawnym charakterze. Z petitum, ani też z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jednak, aby zawierały one tego rodzaju element. W tym też kontekście – w tym wobec rezonującej w stanowisku strony skarżącej argumentacji zdającej się odwoływać do znaczenia konsekwencji mających wynikać z prawa refleksowego – trzeba podkreślić, że możliwość dochodzenia ochrony procesowej przez podmiot powołujący się na przysługujące mu "prawo refleksowe" również wymaga wykazania istnienia interesu prawnego w przedstawionym powyżej jego rozumieniu (a mianowicie, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego, jakkolwiek niekoniecznie tożsamej z normą prawną kształtującą interes prawny adresata decyzji), to jest interesu prawnego w postaci konkretnego prawa podmiotowego o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawnym, który miałby podlegać ochronie w związku z jego naruszeniem (zob. postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 1094/22). Wobec deficytów skargi kasacyjnej – o czym była mowa już powyżej – trzeba stwierdzić, że również w omawianym zakresie stanowisko strony skarżącej nie może być uznane za zasadne, a co za tym idzie za skuteczne, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że jeżeli zainteresowania załatwieniem (rozstrzygnięciem) sprawy skarżący nie jest w stanie wykazać na gruncie stosownych przepisów prawa materialnego, które miałyby stanowić podstawę skutecznego żądania podjęcia przez organ administracji stosownych czynności i działań, to interes w żądaniu ich podjęcia nie ma charakteru interesu prawnego, lecz interesu faktycznego, który nie uzasadnia jednak istnienia legitymacji skargowej (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1412/21). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadności przedstawionych wniosków w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważa okoliczność, że inicjując postępowanie w sprawie uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu skarżącą spółka działała nie tylko jako pełnomocnik Gminy Wadowice, lecz również we własnym imieniu, albowiem kontrolowane postanowienie o odmowie wszczęcia wymienionego postępowania – motywujące niedopuszczalność jego wszczęcia argumentem ze znaczenia konsekwencji wynikających z decyzji ostatecznej z dnia 20 grudnia 2018 r. – było adresowane do Gminy Wadowice, co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że nie odnosiło się do oceny procesowej dopuszczalności żądania spółki, która – jak trafnie podniósł Sąd I instancji (s. 3 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – wobec braku zajęcia przez organ administracji stanowiska w sprawie jej żądania, nie była pozbawiona ochrony i uprawnienia do domagania się usunięcia potencjalnego naruszenia prawa we właściwym do tego trybie, a mianowicie poprzez wniesienie skargi na bezczynność organu w zakresie odnoszącym się do nierozpatrzenia jej podania o wszczęcie postępowania. W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiany w niej zarzut nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.