III SAB/Wr 712/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w U. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pracę typu A (R. M. M.) I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 300 (trzysta) złotych; IV. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE "A" sp. z o.o. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) wniosła 29 maja 2020r. (data wpływu) - skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku z 16 grudnia 2019 r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pracę na terytorium RP, typ A, dla R. M. M. Działając na podstawie art. 3 § 2 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 2 , art. 53 § 2b, art. 54 § 1 , art. 57 § 1 pkt 1 i 2 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 8 § 1, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.) przez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy tj. pozostawanie w bezczynności. Strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie, 2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4. przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 5. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, 6. rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pracę dla cudzoziemca okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ niewątpliwie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy potwierdza, że strona skarżąca skierowała do Wojewody wniosek o zezwolenie na wydanie pozwolenia na pracę dla cudzoziemca w dniu 16 grudnia 2019r. (data wpływu do organu). Pełnomocnik strony skarżącej wystąpił pismem z 29 stycznia 2020 r. o przyspieszenie terminu rozpoznania wniosku. W dniu 30 marca 2020 r. wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które organ przekazał w dniu 21 maja 2020 r. zgodnie z właściwością do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Następnie pismem z 21 maja 2020 r. organ wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Spółka wniosła skargę do tutejszego Sądu 25 maja 2020 r. Pismem z 8 czerwca 2020 r. organ zawiadomił stronę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpatrzenia, a pismem z 18 czerwca 2020 r., uznając, że wniosek pozostawiono bez rozpatrzenia przed upływem terminu do uzupełnienia braków, ponownie wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje pierwszej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy (wezwanie do uzupełnienia dokumentów) po upływie 5 miesięcy od wpłynięcia wniosku, już po wniesieniu ponaglenia i skargi do Sądu. Nawet uwzględniając wprowadzenie na terenie RP stanu zagrożenia epidemiologicznego z powodu zagrożenia wirusem COVID-19 i związane z tym regulacje zawieszające terminy procesowe w okresie pomiędzy 14 marca a 24 maja 2020r. oraz wyłączające w związku z powyższym zagrożeniem m.in., stosowanie przepisów o bezczynności w tym okresie (art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), nie zmienia to faktu, że organ pozostawał całkowicie bezczynny przez pozostałe 3 miesiące, bowiem nie załatwił wniosku strony w żadnym z terminów wskazanych w art. 35, w tym w terminie wydłużonym oraz do 21 maja 2020 r. nie podjął żądnej czynności w sprawie. Stanu tego nie można przy tym usprawiedliwić zewnętrzną, niezależną od organu przeszkodą, jak również nie przyczyniła się do niego w żaden sposób strona skarżąca, która interweniowała w organie (pismo o przyspieszenie postępowania, ponaglenie) oraz przedkładała z własnej inicjatywy dokumenty. Odnosząc się w tym miejscu do argumentów podniesionych w piśmie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 2 czerwca 2020 r. – odpowiedzi na ponaglenie, Sąd zauważa, że terminy procesowe zostały ustanowione dla dokonania określonych czynności procesowych przez stronę, a ich zawieszenie w okresie pomiędzy 14 marca a 24 maja 2020r. oraz wyłączenie w konsekwencji stosowania przepisów o bezczynności - o ile wpływa na orzekanie o ewentualnym zaistnieniu i rozmiarze bezczynności - to nie może być utożsamiane ze zwolnieniem organu od podejmowania w tym czasie działań, a tym bardziej nie stanowi przeszkody do wniesienia przez stronę ponaglenia na bezczynność organu zaistniałą już wcześniej. W opisanym przypadku tym niemniej nawet w okresie gdy biegły terminy procesowe, nie można mówić o ich dochowaniu przez organ. Organ również do dnia wniesienia skargi nie poinformował strony o niezałatwieniu jej sprawy terminie i przyczynach zwłoki oraz nie wyznaczył nowego terminu rozpoznania wniosku, naruszając tym samym dyspozycję art. 36 k.p.a. Powyższe wskazuje, że bez wątpienia Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz zasady wskazane w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc niepodejmowanie przez prawie 3 miesiące żadnych działań, nieinformowanie strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne – co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od lat tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Wobec tego, że na dzień orzekania organ wydał już decyzję w sprawie, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt IV sentencji wyroku). Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 300,00 (trzysta) złotych. Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi musi się zmagać pracodawca w związku z brakiem zgody na pracę dla cudzoziemca. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota również dostatecznie zrekompensuje stronie krzywdy związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Żądaną przez skarżącą spółkę kwotę Sąd uznał zarazem za zbyt wygórowaną. Sąd przy ustaleniu należnej stronie kwoty uwzględnił również art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) nie uwzględnił okresu od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 24 maja 2020 r. z powodu ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID), a tym samym nie zakwalifikował go jako okresu bezczynności organu. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt I-V sentencji wyroku. O kosztach postanowiono w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.