II OSK 737/23

SENTENCJA Dnia 17 maja 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K. i M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1057/22 w sprawie ze sprzeciwu Z.K., W.K., M.K., A.K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 1 sierpnia 2022 r., znak: WI-I.7840.13.2.2021.PL w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 28 października 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1057/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie w pkt I. odrzucił sprzeciw wniesiony przez Z.K., w pkt II. oddalił pozostałe sprzeciwy W.K., M.K. i A.K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z 1 sierpnia 2022 r., znak: WI-I.7840.13.2.2021.PL, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z 18 stycznia 2021 r., znak: SAB.6740.7.116.2020ID.04, Starosta O. odmówił inwestorowi – P. Sp. z o.o. – zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielania pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...], w tym budowy stalowej wieży kratowej H=60,45 (+1,5 m sztyca odgromowa) z fundamentem płytowym, 3 antenami nadawczo-odbiorczymi KATHREIN 80010817, wys. 59,00 AZ.10, 130, 240, antena MW o średnicy 0,6; wys. 56,50 m, wraz z niezbędnymi obiektami towarzyszącymi, wewnętrzną linią zasilającą, ogrodzeniem z niezbędnymi obiektami towarzyszącymi, drogami kablowymi, w miejscowości [...] na działce o nr ew. gr. [...]. Jako przyczynę odmowy podano brak przedłożenia przez inwestora, pomimo nałożeniu takiego obowiązku postanowieniem z 20 października 2020 r., pozytywnego uzgodnienia dokumentacji projektowej z Zespołem Parków Krajobrazowych Województwa Małopolskiego w Krakowie w związku z lokalizacją inwestycji w granicach Parku Krajobrazowego "[...]". Kolejno wskazano, że od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor. W wyroku akt II SA/Kr 1057/22 przywołano dalej, że powołaną na wstępie decyzją z 1 sierpnia 2022 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021, poz. 2351, uPb) w zw. z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020, poz. 471 ze zm.) Wojewoda Małopolski uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W wyroku przywołano, że w ocenie Wojewody Małopolskiego przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego, o której mowa w ww. przepisie. Ustalono, że teren inwestycji jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr XXXIV/217/2020 Rady Gminy Klucze z 17 grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Klucze - część A i C (Dz. Urz. Woj. Małop. 2020.8643 z 29 grudnia 2020 r., MPZP). Z załącznika graficznego do tej uchwały wynika, że część działki nr [...], na której zaprojektowano stację bazową telefonii komórkowej znajduje się w jednostce strukturalnej planu o symbolu: 48R1 - tereny rolne. W sprawie brak jest analizy zgodności inwestycji z ustaleniami planu zarówno w projekcie budowlanym jak i w aktach sprawy. Tymczasem obowiązek dokonania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej oceny zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika wprost z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a uPb. W ocenie Wojewody Małopolskiego, pozytywne uzgodnienie inwestycji z Zespołem Parków Krajobrazowych nie jest wymagane, gdyż nie wynika wprost z przepisów prawa. Opinia przedłożona przez inwestora stanowi dowód w sprawie o którym mowa w art. 75 § 1 K.p.a. Nadto na stronie internetowej Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Małopolskiego zawarta jest informacja o treści: "Opinie architektoniczne wydawane przez ZPKWM nie są wiążące prawnie, ale są istotną przesłanką przy wydawaniu decyzji i uzgodnień przez inne organy (dlatego zazwyczaj są obligatoryjne - decyzję w tym zakresie podejmuje urząd gminy lub starostwo). Sporządzanie opinii nie jest postępowaniem administracyjnym". Powyższa analiza, zdaniem organu skutkowała koniecznością uchylenia decyzji Starosty O. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego. Jednocześnie organ II instancji zauważył, że do projektu budowlanego nie została dołączona część telekomunikacyjna (podpisy projektantów widnieją na stronie tytułowej projektu budowlanego). Ponadto brakuje dołączonych uprawnień budowlanych sprawdzającego projekt budowlany - część telekomunikacyjną; analizy rozkładu pól elektromagnetycznych - wizualizacji rzeczywistego rozkładu pola promieniowania elektromagnetycznego, czyli dokumentu, na podstawie którego określany jest obszar oddziaływania inwestycji; zwymiarowania projektowanego obiektu od granic działki. Projektowana jest także droga dojazdowa, która nie została objęta wnioskiem i decyzją. Starosta decyzją objął również ogrodzenie zabezpieczające, choć wcześniej wezwał w postanowieniu inwestora do wyjaśnienia tej kwestii. Obiekt ten, nie powinien być przedmiotem wniosku, gdyż nie przekracza 2,2 m wysokości i zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 uPb, nie wymagał zgłoszenia, ani tym bardziej uzyskania pozwolenia na budowę. Tak samo rzecz się ma, jeśli chodzi o przyłącze elektroenergetyczne, gdzie inwestor może skorzystać z art. 29a uPb. Co prawda nie jest ono objęte wnioskiem, ani decyzją, ale jest ujęte w projekcie zagospodarowania terenu. Należy więc wyszczególnić te obiekty, jako nie objęte wnioskiem. Brak jest prawidłowego określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich symbol H oznaczeń graficznych wraz z numeracją wyróżniającą je spośród innych terenów symbole są niezgodne z obowiązującym planem). Projekt zagospodarowania terenu - część rysunkowa jest nieczytelny, a projekt budowlany nie jest trwale spięty, co umożliwia dekompletację. Brak jest ponadto potwierdzenia czy Starosta O., zgodnie z treścią art. 34a uPb zamieścił w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej obsługującego go urzędu, informację o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dotyczącego realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej oraz poinformował o tym postępowaniu na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w Olkuszu (tj. w sposób zwyczajowo przyjęty na obszarze właściwości tego organu). Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zauważył, że nastąpiła zmiana przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, 4 czerwca 2022 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2022, poz. 1071). Z jego treści wynika, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839, rozp. 2019) wprowadzono zmiany, skutkujące tym, że instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, nie wymagają w obecnym stanie prawnym w ogóle przeprowadzenia procedury oddziaływania na środowisko, a tym samym przedłożenia kwalifikacji przedsięwzięcia. Organ odwoławczy wyjaśnił też, powołując się na odpowiednie regulacje prawne, że to Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, a nie organy administracji architektoniczno-budowlanej, kontroluje potencjalne zmiany, w tym przekroczenia generowane przez powstały obiekt, zarówno w zakresie, w jakim byłyby generowane przy prawidłowym jak i nieprawidłowym (niezgodnym z pozwoleniem na budowę), użytkowaniu stacji bazowej telefonii komórkowej. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że od powyższej decyzji sprzeciw do WSA w Krakowie wnieśli Z.K., W.K., M.K., A.K., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 uPb (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.), polegające na uchyleniu decyzji Starosty O. z 18 sierpnia 2021 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy wobec nieusunięcia przez inwestora nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu Starosty O. z 20 października 2020 r. i bezskutecznego upływu zakreślonego przez organ terminu na ich usunięcie, zachodziły podstawy do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, a co za tym idzie decyzja organu I instancji była prawidłowa i nie istniała konieczność do wyjaśniania sprawy w pozostałym zakresie, gdyż nie miało to żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, którym w związku ze wskazaną powyżej bezczynnością inwestora musiała być odmowa zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie odrzucił sprzeciw Z.K., a pozostałe sprzeciwy oddalił. Odnośnie do punktu I wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że sprzeciw Z.K. okazał się spóźniony, stąd podlegał odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 64 c § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329, "Ppsa"). Odnośnie do punktu II sentencji wyroku sąd wojewódzki uznał, że sprzeciw wniesiony przez pozostałych skarżących jest nieuzasadniony, bowiem Wojewoda Małopolski wykazał istnienie podstaw uzasadniających wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w sprawie z wniosku P. sp. z o.o. Sąd ten zauważył, że wprawdzie Starosta przeprowadził wstępną ocenę projektu budowlanego, która doprowadziła do wydania, na podstawie art. 35 ust. 3 uPb, postanowienia o nałożeniu na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie, jednak w istocie nie dokonał w swojej decyzji oceny, czy wnioskodawca spełnił nałożone na niego wymagania (z wyłączeniem oceny nie przedłożenia zakwestionowanego przez Wojewodę Małopolskiego uzgodnienia). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z lakonicznej decyzji Starosty nie wynika, by poza kwestią wymaganego uzgodnienia ustalał i oceniał jakiekolwiek inne kwestie, w szczególności okoliczności wymagane ze względu na przesłanki wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem tegoż sądu właściwie Wojewoda Małopolski zrealizował dyspozycję normy wynikającej z art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a., wskazując prawidłowo, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie sądu pierwszej instancji nie było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę z tej przyczyny, że jak twierdzą skarżący, wnioskodawca nie spełnił nałożonych na niego obowiązków w postanowieniu z 20 października 2020 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 uPb. Rzecz w tym, że Wojewoda Małopolski zakwestionował swoją decyzją prawidłowość tego postanowienia i dostrzeżone tam braki projektowe. Nie sposób więc – zdaniem sądu a quo – wywodzić na podstawie wadliwego postanowienia możliwości wydania decyzji odmownej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli W.K. i M.K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w części, tj. co do punktu II. Zaskarżonemu orzeczeniu w/w strony zarzucają naruszenie przepisów postępowania, a to art. 64e Ppsa oraz art. 151a § 1 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., polegające na uznaniu za prawidłową zaskarżoną decyzję, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy jednoznacznie wynikało, że organ II instancji nie dokonał należytej kontroli decyzji organu I instancji przez pryzmat wynikającego z tej decyzji jako podstawy rozstrzygnięcia art. 35 ust. 3 uPb, w związku z czym nie wdając się w merytoryczną ocenę pisemnych motywów decyzji wydanej przez organ II instancji, wydanie tej decyzji było co najmniej przedwczesne, gdyż organ ten nienależycie wywiązał się z obowiązków wynikających z określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, gdyż wobec ewentualnego nie wykonania przez inwestora nałożonych na niego przez organ I instancji obowiązków, zachodziłyby samoistne i wynikające z art. 35 ust. 3 uPb podstawy do wydania decyzji odmownej, bez konieczności przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w celu ponownego umożliwienia inwestorowi uzupełnienia swojego wniosku. Mając na względzie powyższe, skarżący kasacyjnie wnoszą o: 1/ uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji, 2/ zasądzenie na rzecz skarżących W.K. i M.K., kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zdaniem skarżących kasacyjnie rozważania Wojewody Małopolskiego w zakresie tego, czy zachodziły podstawy do wydania przez Starostę O. decyzji odmownej w oparciu o art. 35 uPb, ograniczały się wyłącznie do wskazanego w uzasadnieniu braku uzupełnienia przez inwestora dokumentacji projektowej w zakresie pozytywnego uzgodnienia inwestycji z Zespołem Parków Krajobrazowych Województwa Małopolskiego w Krakowie. Skarżący kasacyjnie podkreślają, że dokonując kontroli decyzji organu I instancji, organ odwoławczy zawsze zobowiązany jest do poczynienia własnych ustaleń faktycznych i dokonania własnych ocen prawnych, a następnie uwzględnienia rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego, jaki istnieje w dniu wydawania decyzji w drugiej instancji, nie zaś jaki wynikał z pisemnych motywów zaskarżonej decyzji organu I instancji. W ich ocenie dokonując takiej kontroli, organ II instancji nie powinien ograniczać się ani do pisemnych motywów decyzji Starosty, ani też do samej treści odwołania. W piśmie z 13 lutego 2023 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie w wykonaniu zarządzenia z 1 lutego 2023 r., na zasadzie art. 176 § 2 Ppsa, wskazał, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 259) skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. W tym zakresie błędne było wzywanie strony skarżącej kasacyjnie przez WSA w Krakowie do złożenia wniosku o trybie rozpoznania skargi kasacyjnej pod rygorem jej odrzucenia. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji zastosowanie ww. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem nie wyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e Ppsa, mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem, gdy naruszenie procesowe skutkuje brakiem wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. poprzedzone być powinno także wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające. Stosownie bowiem do dyspozycji ostatniego powołanego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zauważyć przy tym należy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a. Mając na względzie powyższe uwarunkowania zgodzić się należało z oceną sądu wojewódzkiego, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do wydania przez Wojewodę decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., w jej uzasadnieniu w sposób wyczerpujący wyjaśniono przyczyny podjętego rozstrzygnięcia kasacyjnego. Przede wszystkim zasadnie sąd pierwszej instancji podzielił uwagi i zarzuty Wojewody, że wprawdzie organ I instancji przeprowadził wstępną ocenę projektu budowlanego, która doprowadziła do wydania, na podstawie art. 35 ust. 3 uPb, postanowienia o nałożeniu na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie, jednak w istocie nie dokonał w swojej decyzji oceny, czy wnioskodawca spełnił nałożone na niego wymagania (z wyłączeniem oceny braku zakwestionowanego przez Wojewodę Małopolskiego uzgodnienia). Opinia przedłożona przez inwestora stanowi dowód w sprawie, o którym mowa w art. 75 § 1 K.p.a. W tym względzie organ odwoławczy słusznie jednak zauważył, że pozytywne uzgodnienie inwestycji z Zespołem Parków Krajobrazowych, nie jest wymagane, gdyż nie wynika wprost z przepisów prawa, a zatem pozostaje bez wpływu na ocenę zaistnienia przesłanek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że organ I instancji nie przeanalizował i nie zbadał podstawowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, jaką jest ocena zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek ten wynika wprost z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a uPb. Organ odwoławczy dostrzegł również konieczność wyjaśnienia kwestii istotnych braków projektu budowlanego. Zwrócono uwagę, że projektowana jest droga dojazdowa, która nie została objęta wnioskiem i decyzją. Wojewoda wskazał również, że Starosta decyzją objął również ogrodzenie zabezpieczające, choć wcześniej wezwał w postanowieniu inwestora do wyjaśnienia tej kwestii. Zwrócono również uwagę na nieczytelność projektu zagospodarowania terenu, a nadto brak trwałego połączenia kart projektu budowlanego. Zwrócono też uwagę, że brak jest potwierdzenia czy Starosta O., zgodnie z treścią art. 34a Pb, zamieścił w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej obsługującego go urzędu, informację o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dotyczącego realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej oraz poinformował o tym postępowaniu na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w Olkuszu (tj. w sposób zwyczajowo przyjęty na obszarze właściwości tego organu). Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości w odniesieniu do przesłanek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę powodowałoby, że sprawa podlegałaby wyjaśnieniu wyłącznie w jednej instancji, co prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 K.p.a. W świetle powyższych wywodów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki zobowiązujące organ odwoławczy do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez ten sąd art. 64e Ppsa oraz art. 151a § 1 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy, działając w oparciu o art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.