I GSK 1539/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt I SA/Sz 258/23 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, zwany dalej "WSA" lub "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 6 września 2023 r., sygn. akt I SA/Sz 258/23, oddalił skargę M.W., zwanej dalej "skarżącą", na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanego dalej "organem" lub "Dyrektorem ARiMR", z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...], w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 r. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, podniesiono podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 4 ust. 1 lit. G rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (UE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE.L 347 z 20 grudnia 2013 r.) – zwanego dalej "rozporządzeniem (UE) nr 1307/2013" poprzez błędną wykładnię pojęcia uprawy trwałej polegającą na przyjęciu, ze plantacje drzewek przeznaczonych do wycięcia lub przesadzenia w donicę nie kwalifikują się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na skutek błędnego założenia, że nie dają one powtarzających się zbiorów. W oparciu o postawione zarzuty w skardze kasacyjnej sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora ARiMR i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 P.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 P.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) P.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.); naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na pierwszej z tych podstaw. Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 P.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia kwalifikacji działek, na których rosną drzewa bożonarodzeniowe. Skarżąca kasacyjnie we wniosku złożonym do organu pierwszej instancji zadeklarowała powierzchnię działek 138,02 ha i zadeklarowała grupę upraw "szkółka". Wyjaśniła, że wobec niemożności wypełnienia eWniosku poprzez wybór opcji "inna uprawa trwała" dokonała wyboru "szkółka" dla upraw wskazanych we wniosku albowiem wybór innej opcji opierałby się o kryterium dowolności, a dodatkowo wybór opcji "szkółki" znajduje jednoznaczne potwierdzenie w wynikach kontroli przeprowadzonej na gruncie przez ARiMR w roku 2019. Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2021 poz. 2114 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o płatnościach", jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 Rozporządzenia nr 1307/2013, będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności, o powierzchni nie mniejszej niż 0,10 ha, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014. Warunki przyznania płatności dodatkowej określa art. 14 ustawy o płatnościach. Zgodnie z art. 32 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1307/2013, "kwalifikujący się hektar" oznacza wszelkie użytki rolne gospodarstwa rolnego, w tym obszary, które w dniu 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w państwach członkowskich przystępujących do Unii w dniu 1 maja 2004 r., które w momencie przystąpienia zdecydowały się na stosowanie systemu jednolitej płatności obszarowej, wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej lub - w przypadku gdy obszar wykorzystuje się także do prowadzenia działalności pozarolniczej - wykorzystywane w przeważającym zakresie do prowadzenia działalności rolniczej. "Użytki rolne", zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 1 lit. e) rozporządzenia nr 1307/2013, oznaczają każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe. Natomiast "uprawy trwałe", zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 1 lit. g tego rozporządzenia, oznaczają uprawy niepodlegające płodozmianowi, inne niż trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe, które zajmują grunty przez okres pięciu lat lub dłużej i dają powtarzające się plony, w tym szkółki i zagajniki o krótkiej rotacji. "Szkółki" to, zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. j) rozporządzenia nr 1307/2013, następujące obszary młodych drzewiastych (drzewnych) uprawianych na otwartym powietrzu w celu późniejszego przesadzenia: szkółki winorośli oraz podkładek; szkółki drzew i roślin krzewów owocowych; szkółki roślin ozdobnych; komercyjne szkółki drzew leśnych z wyłączeniem rosnących w lesie szkółek przeznaczonych na potrzeby własne gospodarstwa (rolnego; szkółki drzew i krzewów do sadzenia w ogrodach, parkach, na poboczach dróg i na wałach (na przykład sadzonki żywopłotu, róże i inne krzewy ozdobne, ozdobne drzewa i krzewy iglaste), w tym we wszystkich przypadkach ich kłącza, rozłogi i młode sadzonki. W konsekwencji, aby uznać dany obszar uprawy trwałej w ramach użytku rolnego za szkółkę konieczne jest prowadzenie uprawy na gruncie przez okres pięciu lat lub dłużej, dawanie (uzyskiwanie) powtarzających się plonów oraz uprawa drzew (w szczególności młodych sadzonek) w celu ich późniejszego przesadzenia. Skarżąca nie spełnia łącznie tych warunków. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, kluczowa dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia jest zawarta w opisie upraw trwałych (stanowiących element użytków rolnych) konieczność dawania powtarzających się plonów oraz definiująca szkółki uprawa drzew w celu ich późniejszego przesadzenia. W przypadku plantacji choinek, ich uprawa nie daje powtarzających się plonów jako wyniku uprawy, bowiem o ile drzewka będą zajmować grunt przez pięć lat i dłużej, to po ich wycięciu nie można otrzymywać ponownych plonów. W świetle ustalonego stanu faktycznego prawidłowo uznano, że plantacja skarżącej nie jest szkółką, gdyż nie otrzymuje się w niej sadzonek, zaś drzewa nie są przeznaczone do przesadzenia w inne miejsce. Okoliczność, że sadzonka może zostać przesadzona do donicy a po pewnym czasie przesadzona do gruntu nie zmienia celu w jakim jest ona wyhodowana – czyli jako ozdoba świąteczna. Reasumując, brak spełnienia przez uprawę wskazanych wyżej, a wynikających z art. 4 ust. 1 lit. g, j) rozporządzenia nr 1307/2013, warunków uznania jej za szkółkę wykluczał przyznanie wnioskowanych przez skarżącą płatności. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Ze wskazanych wyżej powodów postawione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się chybione. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.