IV SA/Po 799/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Słupcy na uchwałę Rady Gminy Strzałkowo z dnia 28 grudnia 1990 r. nr VII/33/90 w przedmiocie ustalenia statutów sołectw oddala skargę w całości UZASADNIENIE Na sesji w dniu 28 grudnia 1990 r. Rada Gminy Strzałkowo (dalej też jako "Rada") przyjęła uchwałę nr VII/33/90 w sprawie ustalenia statutów sołectw (zwaną też jako "Uchwała"). Na podstawie art.35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) Rada Gminy Strzałkowo uchwaliła statuty następujących jednostek pomocniczych gminy Strzałkowo: Babin, Babin Holendry, Brudzewo, Chwałkowie, Graboszewo, Janowo, Janowo Holendry, Katarzynowo, Kornaty, Krępkowo, Ostrowo Kościelne, Skarboszewo, Strzałkowo, Szemborowo, Wólka, Naruszewo, Młodziejewice. Pismem z dnia 25 marca 2020 roku (PR Pa 41.2020) Prokurator Rejonowy w Słupcy (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej istotne naruszenie prawa – art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (DZ.U.2019.1461) poprzez podjęcie przez Radę Gminy Strzałkowo zaskarżonej uchwały z pominięciem przewidzianej procedury i niepoddanie projektu statutu społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania tych konkretnych konsultacji z mieszkańcami, niezrealizowanie w pełni treści upoważnienia ustawowego, na zapewnieniu aktowi normatywnemu minimalnego czternastodniowego terminu wejścia w życie oraz na pominięciu obowiązku publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Wskazując na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 t.j.), Prokurator wniósł o "stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Strzałkowo nr XXX/181/16 z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia statutów sołectw". W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że: - uchwała rady gminy regulująca organizację jednostki pomocniczej – sołectwa – w drodze ustalenia jej statutu i określenia jego treści ma charakter normatywny jako akt prawa miejscowego, a warunkiem wejścia w życie m.in. aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady promulgacji uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego zostały ustawowo określone w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 42 ustawy o samorządzie gminnym), gdzie jako miejsce publikacji dla uchwał rady gminy wskazano Wojewódzki Dziennik Urzędowy, co wynika z art. 13 pkt 2 i 10 ustawy o samorządzie gminnym). Zatem z uwagi na zaliczenie statutu sołectwa do aktów prawa miejscowego, koniecznym warunkiem jej wejścia w życie jest publikacja przedmiotowej uchwały. Nadto, akt prawa miejscowego powinien przewidywać odpowiedni czasookres wejścia w życie uchwały liczony od dnia jej opublikowania, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W braku takiego okresu, Rada Gminy Strzałkowo naruszyła w sposób istotny rzeczowy przepis; - ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych (art. 35 ust. 1 u.s.g.), a zatem skarżona uchwała powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem, czego nie dokonano, co stanowi istotne naruszenia prawa. Nadto, sposób dokonywania takich konsultacji powinien być określony w uchwale rady poprzedzającej czynności konsultacji, natomiast Rada Gminy Strzałkowo nie odwołała się do treści uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami; - określenie - w statucie - jednostki pomocniczej gminy elementów określonych w art. 35 ust. 3 pkt 1-5 ustawy o samorządzie gminnym, toteż również nazwy i obszaru jednostki pomocniczej, ma charakter obligatoryjny. Brak tego elementu stanowi istotne naruszenie prawa materialnego; - uchybieniem dyskwalifikującym uchwałę w całości jest podjęcie jednej uchwały o ustaleniu jednego statutu dla wszystkich sołectw na terenie gminy, a nie podjęcie uchwał odrębnie dla każdej jednostki pomocniczej gminy, w której wskaże się nazwę i obszar jednostki pomocniczej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Strzałkowo (dalej też jako "Wójt"), wniósł o jej oddalenie w całości oraz nieobciążanie organu administracji kosztami postępowania, podnosząc, że: - skarżona uchwała została uznana za prawidłową przez nadzór prawny Wojewody Konińskiego, obecnie Wojewody Wielkopolskiego, a Wojewoda nie wydał żadnego rozstrzygnięcia nadzorczego; - skarżona uchwałą weszła w życie w dniu 28 grudnia 1990 r. i była wykonywana przez prawie 29 lat. - w rejestrze uchwał Rady Gminy Strzałkowo nie ma uchwały Rady Gminy Strzałkowo nr XXX/181/16 z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia statutów sołectw, o której stwierdzenie nieważności wniósł Prokurator. - w zakresie zarzutu niezgodności z prawem wejścia w życie skarżonej uchwały, zwrócono uwagę, że prawie 29 lat temu, w czasie uchwalenia skarżonej uchwały obowiązywały przepisy ustawy o samorządzie gminnym w innym brzmieniu, przywołując art. 41 ust. 1 i 2 tej ustawy, który brzmiał "1. Przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prawie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. 2. Przepisy gminne wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidują wyraźnie innego terminu". Ogłoszenie takie nastąpiło w sposób tak określony w 1990 roku – wywieszono obwieszczenie w Urzędzie Gminy oraz na tablicach ogłoszeń w miejscach publicznych, czym spełniono wymóg ustawowy ogłoszenia. Natomiast dopiero z dnia 1 stycznia 2001 r. doprecyzowane zostały zasady wejścia w życie i ogłaszania m.in. uchwał rad gmin. Toteż zarzut ten jest nietrafiony; - w zakresie poddania projektu uchwały w sprawie ustalenia statutów sołectw konsultacjom społecznym, zwrócić uwagę należy, że art. 35 ustawy o samorządzie gminnym obowiązujący w czasie podejmowania skarżonej uchwały brzmiał "Organizację i zakres działania sołectw, dzielnicy (osiedla) określa rada gminy odrębnym głosowanie". Obowiązek przeprowadzenia konsultacji społecznych przy uchwaleniu statutów sołectw wprowadzono natomiast dopiero 10 lat później, tj. z dnia 30 maja 2001 r. Toteż zarzut ten jest nietrafiony, bo konsultacje społeczne nie były wymagane; - krzywdzące i nieprawdziwe są twierdzenia o tym, że Rada Gminy Strzałkowo nie respektowała unormować zawartych w aktach wyższego rzędu, jak art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, które weszły w życie z dniem 17 października 1997 roku, czyli ponad 6 lat po przyjęciu skarżonej uchwały; - w zakresie podjęcia jednego statutu dla wszystkich sołectw na terenie gminy łącznie, zwrócono uwagę, że przy opracowywaniu statutów jednostek pomocniczych posłużono się gotowym wzorcem. W § 1 ust. 1 każdego z siedemnastu statutów sołectw wpisano jakiego ogółu mieszkańców dotyczą, a w § 3 wskazano jaki teren działania obejmują poszczególne sołectwa (jakie wsie tworzą dane sołectwo). Toteż spełnione zostały wymogi ustawowe dotyczące określania nazwy i obszaru, a każde sołectwo posiadało osobny statut, co znaczy, że również ten zarzut jest nietrafiony. Wobec niejednoznacznej treści skargi zgodnie z zarządzeniem Sądu z dnia 14 lipca 2020 roku (k. 67) wezwano Skarżącego do jednoznacznego wskazania czy żądaniem skargi objęto stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Strzałkowo z dnia 28 grudnia 1990 r. nr VII/33/90 w sprawie ustalenia statutu sołectw, czy też jaki literalnie wskazano w skardze "uchwały Rady Gminy Strzałkowo nr XXX/181/16 z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie ustalenia statutów sołectw". Prokurator Rejonowy w Słupcy wyjaśnił w piśmie z dnia 12 sierpnia 2020 roku (k. 71), że skarga dotyczy uchwały Rady Gminy Strzałkowo nr VII/33/90 z dnia 28 grudnia 1990 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd jest zobowiązany zasygnalizować, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs? ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ). Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie należy podnieść, że przedmiotem zaskarżenia przez Prokuratora w niniejszej sprawie była uchwała (po sprecyzowaniu – k. 71) z dnia 15 28 grudnia 1990 r. nr VII/33/90. Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 28 grudnia 1990 roku. Sąd jest uprawniony do oceny legalności tego aktu według stanu prawnego obowiązującego w dacie jego podjęcia. W tej dacie zaś obowiązywały przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (aktualnie: gminnym - Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zm., aktualnie: Dz.U. z 2002, poz. 713 – dalej jako: u.s.g.). Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że pierwotny tekst ustawy z dnia 8 marca 1990 r. nosił tytuł "o samorządzie terytorialnym" (tak też wskazano we wstępie zaskarżonej uchwały) i ukazał się w Dzienniku Ustaw z dnia 19 marca 1990 r. Nr 16, poz. 95 (który również został powołany we wstępie zaskarżonej uchwały). Dotychczasowy tytuł tej ustawy został zmieniony od 1 stycznia 1999 r. na obecnie obowiązujący "ustawa o samorządzie gminnym" i zmiany tej dokonała ustawa z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa – Dz.U. nr 162, poz. 1126 ze zm. (por. W.Kisiel [w:] P. Chmielnicki (red.) ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013, s. 14). W złożonej skardze zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 40 ust. 1 oraz art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz naruszenie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (DZ.U.2019.1461). Wskazano, że wadliwie zaskarżonemu aktowi nie zapewniono minimalnego terminu 14 dni do wejścia w życie i pominięto obowiązek jego publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Ustosunkowując się do tego zarzutu Wójt Gminy Strzałkowo podniósł, że obowiązku którym uchybienie zarzuca złożona skarga zostały wprowadzone do porządku prawnego już po podjęciu zaskarżonej uchwały. Sąd z argumentacja odpowiedzi na skargę się zgadza. Należy, bowiem zauważyć, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepisy obowiązującej wówczas ustawy o samorządzie terytorialnym stanowiły że: "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych dalej przepisami gminnymi" (art. 40 ust. 1). "Przepisy gminne ustanawia rada gminy w formie uchwały" (art. 41 ust. 1). "Przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. Przepisy gminne wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidują wyraźnie terminu późniejszego. Urząd gminy prowadzi zbiór przepisów gminnych dostępny do powszechnego wglądu w jego siedzibie" (art. 42 ust. 3). Zgodzić należy się zatem z Wójtem Gminy Strzałkowo, że do ogłoszenia zaskarżonej uchwały oraz do określenia terminu wejścia jej w życie doszło w sposób zgodny z obowiązującym wówczas (w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały) prawem. Zauważyć należy, że – jak słusznie wskazuje Wójt Gminy Strzałkowo - w dacie uchwalania zaskarżonego aktu nie obowiązywała jeszcze ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (pierwotna wersja – Dz.U. z 2000 r. Nr 62 poz. 718), a zgodnie z art. 42 ust. 1 i 2 w ówczesnym brzmieniu przepisy gminne (do takich – stosownie do treści art. 40-41 u.s.g. – należała zaskarżona uchwała) ogłaszało się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej (art. 42 ust. 1). Przepisy gminne wchodziły w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidywano wyraźnie terminu późniejszego (art. 42 ust. 2). W odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że działając w ramach obowiązujących w 1990 r. przepisów organ wykonawczy – Wójt Gminy Strzałkowo wykonując zaskarżoną uchwałę, dokonał jej ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty, tj. poprzez wywieszenie obwieszczenia w Urzędzie Gminy oraz na tablicach ogłoszeń w miejscach publicznych i tym samym zrealizowano wymóg ogłoszenia konieczny do wejścia w życie uchwały. Zastosowany w tym przypadku sposób publikacji (rozplakatowanie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta i Gminy oraz w danym sołectwie) spełniał zatem wymóg przewidziany w tych przepisach. Przepisy u.s.g. w powołanym w skardze brzmieniu weszły w życie z dniem 1 stycznia 2001 r., a więc wiele lat po podjęciu i ogłoszeniu w sposób zgodny z ówcześnie obowiązującym prawem uchwały Rady Gminy Strzałkowo z dnia 28 grudnia 1990 r. nr VII/33/90 w sprawie ustalenia statutów sołectw. Z tej tez przyczyny podniesiony w skardze zarzut wadliwej publikacji i określenia terminu wejścia w życie zaskarżonej uchwały nie był zasadny. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, dotyczącego braku przeprowadzenia obowiązkowych konsultacji z mieszkańcami poszczególnych sołectw należy wskazać, że także ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Należy zauważyć, że przepis art. 5a u.s.g., którego naruszenie zarzucono w skardze dodany został przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 2 lutego 1996 r. (Dz.U.96.58.261) zmieniającej nin. ustawę z dniem 9 czerwca 1996 r., a więc 6 lat po podjęciu zaskarżonej uchwały. Z kolei art. 35 i art. 36 ustawy nosiły następującą treść: "Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem" (art. 35). "Organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka" (art. 36 ust. 1). "Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania" (art. 36 ust. 2). Mając zatem na uwadze powyższe należy stwierdzić, że słusznie zauważył Wójt Gminy Strzałkowo w odpowiedzi na skargę, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut braku konsultacji statutów z mieszkańcami sołectw. Odmiennie niż obecnie, w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. (jak i żaden inny) nie przewidywał bowiem obligatoryjnych konsultacji w przypadku podejmowania uchwał w przedmiocie – jak w niniejszym przypadku – nadania statutów jednostkom pomocniczym. Nie można tym samym zarzucić organowi istotnego naruszenia prawa w tym zakresie. Należy również zgodzić się z Wójtem Gminy Strzałkowo co do tego, że nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący uchwalenia "jednego statutu dla wszystkich sołectw" (s. 3 uzasadnienie skargi). Jak wynika z poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii zaskarżonej uchwały, została ona podjęta w sprawie ustalenia "statutów" sołectw i statuty sołectw dla poszczególnych jednostek pomocniczych uchwalono w postaci załączników do tej uchwały. Zasadnie zauważył Prokurator, że nie jest dopuszczalne uchwalenie jednego statutu dla kilku jednostek pomocniczych. W doktrynie akcentuje się, że nie powinno się tworzyć statutu dla jednostki pomocniczej bez konkretnego wskazania jednostki dla której - dany statut - ma obowiązywać, w związku z czym nieprawidłowe jest tworzenie wzorcowych statutów jednostek pomocniczych (por. P. Sitniewski, Dostęp do informacji publicznej w jednostkach samorządu terytorialnego, Białystok 2005, s. 63, Z. Zell, Ustrój sołectwa – wzorzec statutu, objaśnienia, orzecznictwo, herby, Warszawa-Zielona Góra 1996 [za: M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 43 in.). Należy jednak zauważyć, że zaskarżona uchwała dotyczy "statutów" sołectw. Ustalenia te potwierdzają również dane dostępne w BIP Urzędu Gminy Strzałkowo. Oznacza to, że jakkolwiek - podjęto jedną uchwałę - to w - każdym ze statutów - stanowiących załączniki do tej uchwały (w § 2 każdego ze statutów) wskazuje się nazwę danego sołectwa (tj. załączniki stanowią - odrębne statuty - dla poszczególnych sołectw),. Przy czym w każdym statucie wskazano nazwę konkretnego sołectwa, którego dany statut dotyczy. W §3 wszystkich statutów opisano też tereny poszczególnych sołectw. Z tego tez względu nie można podzielić wniosków skargi, jakoby zaskarżoną uchwałą ustalono jeden statut dla wszystkich sołectw na terenie gminy. W każdym statucie, dla konkretnej jednostki pomocniczej, wskazano jej nazwę i obszar. Z powyższych względów żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości nie zasługiwało na uwzględnienie, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę.