II OSK 3104/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1308/19 w sprawie ze skargi D. N. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 29 lipca 2019 r. nr IFXIV.7840.1.18.2019 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 stycznia 2020 r., II SA/Gl 1308/19, w sprawie ze skargi D. N. na decyzję Wojewody Śląskiego (dalej "Wojewoda") z dnia 29 lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; w punkcie 1, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji; zaś w punkcie 2, zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta Częstochowski decyzją z dnia 12 kwietnia 2019 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 §1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2018.2096 ze zm.; dalej k.p.a.) w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2019.1186 ze zm.; dalej p.b.), po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Starosty Częstochowskiego z dnia 29 stycznia 2019 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę myjni samochodowej samoobsługowej w miejscowości K., działki nr [...], [...] obręb K., wydanej dla D. S., D. N. Zaskarżoną decyzją Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.: - uchylił decyzję Starosty Częstochowskiego z dnia 12 kwietnia 2019 r. w całości, - orzekł na podstawie art. 151 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 4, i art. 104 § 1 k.p.a. o uchyleniu decyzji ostatecznej Starosty Częstochowskiego z dnia 29 stycznia 2019 r. oraz o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę myjni samochodowej samoobsługowej, nr ewid. dz. [...], [...] obręb K., gm. K., wydanej dla D. S., D. N. Skargę na tę decyzję złożyła D. N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za zasadną. Sąd wskazał, że bezspornym jest, że inwestycja została już zrealizowana. To oznacza, że nie jest możliwe orzekanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Takie pozwolenie może być wydane tylko i wyłącznie wtedy, gdy nie rozpoczęto jeszcze robót. Wynika to z art. 28 ust. 1 p.b. Wojewoda uważa, że w takiej sytuacji nie jest zasadne umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego, ale orzeczenie co do istoty, gdyż taki wymóg wprowadza art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., odnoszący się do rozstrzygnięć w postępowaniu wznowieniowym. Sąd nie zgodził się z tym stanowiskiem powołując się na poglądy zarówno orzecznictwa, jak i doktryny. W ocenie Sądu jest przy tym jasne, że wydać decyzję "rozstrzygającą o istocie sprawy" w rozumieniu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. może wyłącznie organ właściwy. W niniejszej sprawie tymczasem orzeczenie merytoryczne, co do istoty sprawy, rozstrzygające o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wydał organ, który właściwy już nie był. Skoro po rozpoczęciu prac budowlanych, czy tym bardziej po zrealizowaniu inwestycji, nie można już wydać pozwolenia na budowę, stąd wniosek inwestora w tym przedmiocie staje się bezprzedmiotowy. Dlatego też, zdaniem Sądu, należało ewentualnie umorzyć postępowanie, a nie rozstrzygać o istocie sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. w trybie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie przez Sąd, w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na oddalenie, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy; 2. w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię przez Sąd, polegającą na przyjęciu, że organ administracji, stwierdzając wystąpienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 k.p.a., nie jest zobowiązany do zakończenia postępowania wznowieniowego poprzez wydanie nowej decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy; - art. 80 i 81 p.b. w zakresie w jakim Sąd I instancji odmówił organom administracji architektoniczno-budowlanej kompetencji do orzekania w tej sprawie o odmowie wydania pozwolenia na budowę; - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że działka wnioskodawców postępowania wznowieniowego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. W piśmie z dnia 3 grudnia 2020 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania J. L. podał, iż w pełni akceptuje stanowisko Wojewody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim zasadne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz naruszenia art. 80 i 81 p.b. w zakresie w jakim Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, odmawiając Wojewodzie kompetencji do jej wydania. Wbrew twierdzeniom WSA, Wojewoda nie utracił kompetencji do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie NSA, organy nadzoru budowlanego w ramach swoich kompetencji nadzorczych nie posiadają uprawnienia do uchylania bądź stwierdzenia nieważności decyzji wydawanych przez organy architektoniczno-budowlane (por. np. wyrok NSA z 14 marca 2017 r., II OSK 2235/15, LEX nr 2301632). Wojewoda miał zatem kompetencje do uchylenia zarówno decyzji Starosty Częstochowskiego z dnia 12 kwietnia 2019 r., jak i decyzji ostatecznej Starosty Częstochowskiego z dnia 29 stycznia 2019 r. Wydana przez niego decyzja nie była więc dotknięta wadą nieważności, gdyż organ ten był uprawniony do rozpatrzenia wszczętej w wyniku wznowienia postępowania sprawy i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Nawet jeżeli zaskarżona decyzja nie byłaby w pełni prawidłowa (np. gdyby wadliwe było jej rozstrzygnięcie), to i tak nie była decyzją nieważną, podjętą przez niewłaściwy organ, jak uznał Sąd I instancji. Dalszą kwestią jest prawidłowość zaskarżonej decyzji w zakresie podjętego w niej merytorycznego rozstrzygnięcia. W chwili podejmowania zaskarżonej decyzji nie obowiązywało jeszcze obecne brzmienie art. 37 ust. 2 p.b., przewidujące w razie stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę również w przypadku zakończenia robót budowlanych. Niemniej jednak, także w stanie prawnym obowiązującym w czasie wydawania zaskarżonej decyzji, organ właściwy do rozpoznania wznowieniowej miał kompetencje do orzekania o istocie sprawy i nie mógł ograniczyć się do uchylenia decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 722/09, LEX nr 597809). Odrębną kwestią jest to, czy po uchyleniu decyzji dotychczasowej, w obowiązującym wówczas porządku prawnym, organ architektoniczno-budowlany w sytuacji gdy przedmiotowe roboty budowlane były już zrealizowane mógł odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, czy też powinien postępowanie co do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę umorzyć, gdyż w takiej sytuacji powinno zostać przeprowadzone postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 p.b. przez organy nadzoru budowlanego, ewentualnie czy powinien był podjąć rozstrzygnięcie o jeszcze innej treści. Nie przesądzając, jakie powinno być konkretne rozstrzygnięcie organu administracji architektoniczno-budowlanej, bowiem na tym etapie postępowania wiążące wypowiadanie się przez NSA w tej kwestii byłoby przedwczesne, należy zauważyć, że odmowa wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w swej istocie nie stanowi ingerencji w kompetencje organów nadzoru budowlanego, ponieważ w jej wyniku uprzednio wydana decyzja o pozwoleniu na budowę nie zostaje zastąpiona nową – podjętą przez organ architektoniczno-budowlany. W takiej sytuacji uprzednio obowiązująca ostateczna decyzja, na podstawie której zrealizowano roboty budowlane, została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie zastąpiono ją inną w tym przedmiocie. Nie zostały zatem naruszone przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego przez organy nadzoru budowlanego. Rozważając tę kwestię należy mieć na uwadze fakt zrealizowania przedmiotowych robót budowlanych. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna ma w tej sytuacji usprawiedliwione podstawy, chociaż – jak już wyżej zaznaczono – na obecnym etapie postępowania przedwczesne byłoby rozstrzyganie o tym, czy wniesiona do Sądu I instancji skarga podlegała uwzględnieniu, czy oddaleniu oraz jakie konkretnie rozstrzygnięcie – o jakiej treści – winien wydać organ administracji architektoniczno-budowlanej, rozpoznając podanie o wznowienie postępowania. Uznając bowiem wadliwie, że Wojewoda nie miał kompetencji do wydania zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji nie dokonał prawidłowo dalej idącej merytorycznej oceny zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia i nie rozpoznał należycie wniesionej skargi. Orzekanie przez NSA w tym zakresie byłoby więc przedwczesne. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że trafne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz naruszenia art. 80 i 81 p.b. w zakresie w jakim Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, odmawiając Wojewodzie kompetencji do jej wydania, a także zarzut naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię przez Sąd, polegającą na przyjęciu, że organ administracji, stwierdzając wystąpienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 k.p.a., nie jest zobowiązany do zakończenia postępowania wznowieniowego poprzez wydanie nowej decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy. Jak już wyżej wskazano, należytego rozważenia przez Sąd I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wymaga w szczególności to, jaka powinna być treść tej nowej decyzji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że do uchylenia zaskarżonego wyroku doszło z przyczyn niezależnych od skarżącej w I instancji, gdyż podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej było wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana przez nieuprawniony organ i z tego powodu była nieważna, uznać należy, że w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od skarżącej w I instancji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Z tego względu na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku.