III SA/Kr 1186/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie : SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 maja 2023 r. znak SKO.ŚR/4111/251/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego Krakowie na rzecz skarżącej E. M. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 17 maja 2023 r., znak: SKO.ŚR/4111/251/2023, działając na podstawie art. 61a w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia E. M. na postanowienie Burmistrza W. z dnia 25 stycznia 2023 r., znak: [...], odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką W. P. na wniosek E. M. z dnia 5 stycznia 2023 r. – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Postanowieniem z dnia 25 stycznia 2023 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) w związku z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 sierpnia 2021 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2021 r. poz. 1481), Burmistrz W. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką W. P. na wniosek E. M. z dnia 5 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że "inną uzasadnioną przyczyną", która uniemożliwia wszczęcie postępowania jest fakt, że postępowanie w tej sprawie toczyło się już na wniosek z dnia 11 kwietnia 2022 r. i – po ustaleniu braku związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką – zostało rozstrzygnięte decyzją SKO w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2022 r. (znak: SKO.ŚR/4111/890/2022) utrzymującą w mocy odmowną decyzję Burmistrza W. z dnia 18 maja 2022 r. (znak: [...]). Działając na skutek zażalenia E. M., w którym podniosła ona, że nie zachodzi tożsamość stosunku administracyjnoprawnego, skoro jej poprzedni wniosek dotyczył świadczenia pielęgnacyjnego od kwietnia 2022 r., a jej aktualny wniosek dotyczy świadczenia pielęgnacyjnego od stycznia 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało opisane na wstępie postanowienie z dnia 17 maja 2023 r., którym utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że zachodzi tożsamość sprawy, albowiem występują w niej te same podmioty (wnioskodawczynią jest ta sama osoba, co poprzednio) i dotyczy ona tego samego przedmiotu (chodzi o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego), a stan prawny i stan faktyczny nie uległy zmianie. Powołana we wniosku z dnia 5 stycznia 2023 r. zmiana stanu prawnego na skutek ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, została już uwzględniona w ostatecznej decyzji SKO w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2022 r. Orzeczenie o niepełnosprawności matki wnioskodawczyni nie zmieniło się. Niezmienna pozostaje okoliczność, że w niniejszej sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia przez wnioskodawczynię a koniecznością sprawowania opieki nad jej matką. Jeżeli zaś chodzi o czasokres, na jaki przyznaje się świadczenie, to w przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności wydanego na stałe - jak w niniejszej sprawie - świadczenie pielęgnacyjne przyznaje się na czas nieokreślony. Pismem z dnia 16 czerwca 2023 r. (data stempla pocztowego) E. M. złożyła skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu błędne zastosowanie art. 61a k.p.a. przez bezzasadne uznanie, iż wystąpiły przesłanki ustawowe do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na tożsamość sprawy i brak pojawienia się nowych okoliczności niedopuszczalny był ponowny wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi podniosła, że przedmiot sprawy jest odmienny z uwagi na odmienne czasokresy obu wniosków, a upływ czasu sprawił, że zmieniły się stan faktyczny i prawny, ponieważ sądy i organy zaczynają respektować wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Gdyby iść tokiem rozumowania organów, to w sytuacji, gdy świadczenie pielęgnacyjne przyznano na czas określony przy orzeczeniu o niepełnosprawności wydanym na czas określony, opiekun nie mógłby ponownie wnioskować o przyznanie świadczenia na dalszy czasokres z uwagi na istnienie w obrocie prawnym decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W praktyce jednak organy w takich przypadkach wydają kolejne decyzje, nie widząc powagi rzeczy osądzonej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia go mocy wiążącej. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775). Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje na dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania: pierwsza ma charakter podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a druga – przedmiotowy ("inne uzasadnione przyczyny"). Przez "inne uzasadnione przyczyny" rozumie się w szczególności stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę (stan rei iudicatae) tudzież wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej ani nie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego (w tym ostatnim przypadku następuje zwrot podania w drodze postanowienia – art. 66 § 3 k.p.a.). Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że w analogicznych jak w sprawie niniejszej uwarunkowaniach faktycznych i prawnych zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1240/22. Zaprezentowana poniżej argumentacja jest zasadniczo zbieżna z tą, która została przedstawiona we wspomnianym wyroku, bowiem Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni ją podzielił. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W sprawach o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stan faktyczny jest skomplikowany i wieloelementowy – obejmuje bowiem ustalenie stanu zdrowia osoby wymagającej opieki, zakresu czynności opiekuńczych, kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania przez sprawującego opiekę z zatrudnienia. Nie jest zatem, zdaniem Sądu, możliwe stwierdzenie przez organ – wyłącznie w oparciu o treść wniosku, że dotyczy on sprawy tożsamej ze sprawą, która została uprzednio rozstrzygnięta ostateczną decyzją o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W doktrynie wskazuje się, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy na "pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 61a k.p.a. Uzasadnieniem dla postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest w szczególności uprzednie rozstrzygnięcie tożsamej sprawy podmiotu wnoszącego podanie o wszczęcie postępowania. Warunkiem sine qua non wydania w tej sytuacji postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną lub będącą w toku oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2022 r., III OSK 2734/21, CBOSA). O tożsamości sprawy można mówić wówczas, gdy zachodzi tożsamość elementów ją wyznaczających. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. np. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 2265/19, CBOSA). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości jedynie tożsamość podmiotowa obydwu spraw, jednakże brak jest podstaw do przesądzenia, że zachodzi w nich tożsamość podstawy faktycznej. Równocześnie, Sąd nie podziela formułowanego przez skarżącą twierdzenia, jakoby pomiędzy wydaniem ostatecznej decyzji odmownej a wnioskiem z dnia 5 stycznia 2023 r. doszło do zmiany stanu prawnego spowodowanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. W ocenie Sądu o odmienności spraw nie decyduje również czas, na jaki może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem Sądu, organ nie mógł jednak ocenić, czy wniosek z dnia 5 stycznia 2023 r. dotyczył sprawy tożsamej ze sprawą rozstrzygniętą decyzją z dnia 12 sierpnia 2022 r. (ostateczna decyzja organu odwoławczego) bez przeprowadzenia postępowania w tym zakresie, a zatem nie zachodziły przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, bowiem wszędzie tam, gdzie trzeba przeprowadzić postępowanie w zakresie oceny przesłanek jego prowadzenia, brak jest podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Niedopuszczalna jest bowiem rozszerzająca wykładnia instytucji odmowy wszczęcia postępowania. W sytuacji, gdy w toku postępowania organ ustali, że sprawa (tożsama) została uprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną, powinien wydać decyzję o jego umorzeniu. W ocenie Sądu w sprawach, w których organ wydał decyzję odmowną w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego ze względu brak spełnienia przesłanek faktycznych do jego przyznania, organ przed zamknięciem stronie drogi do ponownego rozpatrzenia jej wniosku powinien wnikliwie zbadać, czy w sprawie rzeczywiście ma miejsce tożsamość faktyczna sprawy, a w szczególności, czy zmianie nie uległy elementy pierwotnie decydujące o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić bowiem należy, że ocena spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinna być dokonywana na moment złożenia wniosku przez osobę ubiegającą się o jego przyznanie, aczkolwiek w sytuacji, gdy w toku postępowania dojdzie do zmiany okoliczności faktycznych, organ ma obowiązek je również uwzględnić przy wydaniu decyzji kończącej postępowanie. Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali wszystkie elementy decydujące o tożsamości sprawy – podmiotowe, jak i przedmiotowe – a następnie podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie przewidziane przepisami prawa. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie z art. 200 i art. 205 p.p.s.a., przy czym koszty zastępstwa procesowego zostały miarkowane na podstawie art. 206 p.p.s.a. Podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów Sąd miał na względnie nakład pracy pełnomocnika skarżącej potrzebny do sporządzenia skargi, charakter i okoliczności sprawy, a także to, że podlegała ona rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, co zasadniczo wiąże się z niewielkim stopniem jej skomplikowania (por. postanowienie NSA z dnia 12 października 2021 r., II OZ 646/21, CBOSA).