II SA/Ke 623/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 30 marca 2017r. nr XL/841/2017 w przedmiocie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez prezydenta miasta I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Kielce na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE 30 marca 2017 r. Rada Miasta Kielce podjęła uchwałę Nr XL/841/2017 w sprawie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez Prezydenta Miasta Kielce. Podstawę uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z § 1 ustalone zostały następujące zasady wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez Prezydenta Miasta Kielce: 1) w każdym z powyższych przypadków Prezydent Miasta Kielce zwraca się do Rady Miasta o wyrażenie zgody; 2) stosuje się zasady określone w ustawie o zasadach zarządzania mieniem państwowym. Stosownie do § 3 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Świętokrzyski zaskarżając ją w całości i zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego tj.: 1. art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wskazanie w § 3 uchwały jej wejścia w życie z dniem podjęcia, podczas gdy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie; 2. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegające na niewypełnieniu normy kompetencyjnej i nie określeniu zasad - norm postępowania przy wnoszeniu, cofaniu i zbywaniu udziałów i akcji mających charakter generalny, a jedynie określenie, że w każdym przypadku Prezydent Miasta Kielce zwraca się o wyrażenie zgody na ww. czynności, co nadaje podejmowanym uchwałom charakter indywidualny w sytuacji, gdy z normy kompetencyjnej nie wynika dla rady upoważnienie do udzielania każdorazowo zgody na wnoszenie, cofanie i zbywanie udziałów i akcji, a jedynie do ustalenia ogólnych norm postępowania, jakimi winien kierować się organ wykonawczy gminy przy wykonywaniu tych czynności poprzez kategoryczne ich sformułowanie; 3. art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i rozszerzenie stosowania, przy wnoszeniu i cofaniu udziałów i akcji przez Prezydenta Miasta Kielce, ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym, w sytuacji gdy z powyższego przepisu wynika, że jedynie przy zbywaniu akcji i udziałów stosuje się odpowiednio przepisy art. 11-16 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powyższe zarzuty zostały rozwinięte poprzez wskazanie argumentacji mającej świadczyć o ich zasadności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że na akta sprawy dotyczące uchwały składają się: projekt uchwały, którego jedynie kserokopia pozostała w zasobach Urzędu Miasta oraz wniosek Prezydenta Miasta Kielce skierowany do Przewodniczącego Rady Miasta Kielce o rozszerzenie porządku obrad Nadzwyczajnej Sesji Rady Miasta. W ocenie organu, uchwała nie zawiera żadnych norm kierowanych do mieszkańców Kielc, czy innych członków szeroko pojętej wspólnoty samorządowej Miasta Kielce, co czyniłoby ją aktem prawa miejscowego, zawierającym normy generalne kierowane do szerokiego kręgu adresatów. Jej adresatem jest Prezydent Miasta Kielce wykonujący uchwałę Rady Miasta. Organ nie zgodził się także z pozostałymi zarzutami skargi wskazując na uznaniowość i swobodę związaną ze stanowieniem prawa przysługujące organowi uchwałodawczemu gminy, co wynika z kompetencji zawartych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy o samorządzie gminnym. Czyniąc odesłanie do ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym Rada Miasta wypełniła normę kompetencyjną zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym uwzględniając skargę na akty lub uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Fakt podjęcia zaskarżonej uchwały nie był kwestionowany przez strony, co ma znaczenie w kontekście tego, że – jak wynika z odpowiedzi na skargę – sama uchwała się nie zachowała, a jedynie kserokopia jej projektu. Mając jednak na uwadze treść protokołu Nr XL/2017 z nadzwyczajnej sesji Rady Miasta Kielce, która odbyła się w dniu 30 marca 2017 r., w szczególności przyjęty przez radnych porządek obrad, obejmujący m.in. przyjęcie uchwały w sprawie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez Prezydenta Miasta Kielce – wedle przedłożonego projektu, dyskusję przed podjęciem uchwały i wreszcie wynik głosowania, Sąd przyjął, że są podstawy do przyjęcia, że uchwała została podjęta w wersji zgodnej z projektem (k. 20 – 33). Z protokołu tego wynika, że uchwale nadano numer XL/841/2017. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (według stanu obowiązującego na datę podjęcia uchwały, opublikowanego w Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Jak stanowi art. 11a ust. 3 tej ustawy, ilekroć jest w niej mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że uchwała podjęta na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. może być wyłącznie aktem o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, a nie indywidualnym, skoro ustawodawca przewiduje, że wyłączną kompetencją rady gminy jest określenie, w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu, zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Na podstawie tej normy rada gminy może zatem ustalać ogólne zasady, wedle których takie wnoszenie lub zbywanie udziałów bądź akcji miałoby się odbywać. Jeśli jest mowa o zasadach to ma się na myśli akt, który nie może wyczerpać się w pojedynczym zastosowaniu. Chodzi o reguły, normy np. dotyczące dopuszczalnej wartości; rodzaju dóbr, których wnoszenie jest niedopuszczalne, limitów dotyczących okresów lub liczby spółek, przy czym zasady ustalone przez radę powinny mieć charakter generalny. Wskazuje się również, że normy uchwały w sprawie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta (burmistrza, prezydenta), przyjęte na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g., powinny być tak określone, aby mogły mieć zastosowanie w wielu, powtarzalnych okolicznościach (por. wyroki NSA: z 17 kwietnia 2002 r., II SA/Wr 2716/00, LEX nr 55881, z 19 maja 2000 r., III SA 431/00, LEX nr 48010, z 9 lutego 2005 r., GSK 1424/04, LEX nr 187134 oraz wyroki WSA: w Krakowie z 15 lipca 2010 r., III SA/Kr 193/10, LEX nr 622042, w Opolu: z 22 września 2005 r., II SA/Op 123/05, LEX nr 785793 i z 13 grudnia 2007 r., II SA/Op 511/07, LEX nr 507877). Wymienione wyżej cechy uchwały podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. przesądzają, jest ona aktem prawa miejscowego podlegającym procedurze promulgacyjnej określonej ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. obowiązujący w dacie uchwalania zaskarżonego aktu - Dz. U. z 2016 r. poz. 296 z późn. zm.; por. wyrok NSA we Wrocławiu z 6 września 2002 r., II SA/Wr 797/02, OwSS 2003, nr 1, poz. 12). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni akceptuje zaprezentowane wyżej poglądy i przyjmuje je jako własne. Dodatkowym potwierdzeniem ich słuszności jest treść art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g., wedle którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Takie właśnie zasady określa uchwała podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ww. ustawy. Oceny, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego nie zmienia fakt, że w tym konkretnym przypadku jej normy są bardzo lakoniczne i zawarte zostały w zaledwie dwóch przepisach (§ 1 pkt 1 i 2) odwołując się do "ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym". Istotna jest natomiast wskazana przez Radę Miasta Kielce podstawa prawna podjętej uchwały i jej generalny charakter polegający na tym, że uchwała ta miała zastosowanie w każdym przypadku wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez Prezydenta Miasta Kielce. Obowiązek ogłaszania aktów, o jakich wyżej mowa, wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, które przewidują, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym i jest to procedura obowiązkowa. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. odsyła także art. 42 u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i stanowi jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. W sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z 3 listopada 2010 r., sygn. I OSK 1213/10; wyrok WSA w Poznaniu z 14 września 2016 r., sygn. IV SA/Po 486/16, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Wobec tego, że w § 3 zaskarżonej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, nie sposób przyjąć, że uchwała została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Powyższe wadliwości pozwalają na uznanie, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, skutkującym jej nieważnością w całości. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Ponieważ zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego nie mógł zostać uwzględniony wniosek pełnomocnika organu, złożony na rozprawie przed Sądem, o stwierdzenie jej niezgodności z prawem (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Z uwagi na to, że uwzględnieniu podlegał najdalej idący zarzut skargi powodujący konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości z uwagi na jej nieopublikowanie w dzienniku urzędowym, za bezprzedmiotowe i niemające znaczenia dla wyniku sprawy Sąd uznał merytoryczne odniesienie się do pozostałych zarzutów Wojewody dotyczących przekroczenia delegacji ustawowej. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.