IV SAB/Po 122/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych). UZASADNIENIE Wnioskiem złożonym 20 marca 2024 r. D. S. (dalej jako "Cudzoziemiec" lub "Skarżący") wystąpił do Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą" lub "Organem") o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Zawiadomieniem z 20 marca 2024 r. (znak sprawy: [...]) Organ zawiadomił Cudzoziemca o wszczęciu na jego wniosek postępowania administracyjnego dotyczącego udzielenia zezwolenia na pobyt. W dniu 09 lipca 2024 r. Cudzoziemiec wniósł ponaglenie w tej sprawie - jak stwierdził - "celem załatwienia mojej sprawy przez Wojewodę w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE". Pismem z 11 lipca 2024 r. (znak jw.) Wojewoda poinformował, że zgodnie z art. 37a § 3a k.p.a. ww. ponaglenie pozostawia się bez rozpoznania, gdyż zostało ono wniesione przed upływem terminu do załatwienia sprawy, ze względu na zawieszenie biegu terminów dotyczących udzielania zezwolenia na pobyt do 30 września 2025 r., stosownie do art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167, z późn. zm.; w skrócie "u.p.o.U"). W dniu 16 lipca 2024 r. Cudzoziemiec złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę "na bezczynność postępowania Wojewody, wnosząc o: 1) zobowiązanie Wojewody do ustalenia dokładnego terminu rozpatrzenia sprawy nr [...] zgodnie z art. 223, art. 210 ustawy o cudzoziemcach, 2) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się "bezczynności postępowania", 3) przyznanie niedopuszczalnym zastosowania art. 100d u.p.o.U. do sprawy nr [...] w związku z tym, że ów artykuł zaprzecza Konstytucji RP i dyrektywom 2003/109/WE i 2011/98/UE, 4) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W piśmie procesowym z 01 sierpnia 2024 r. Cudzoziemiec uzupełnił skargę o – jak stwierdził – dodatkowe argumenty i dowody na poparcie swego stanowiska: W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 01 października 2024 r. Cudzoziemiec uzupełnił skargę o dalszą argumentację na poparcie swego stanowiska oraz powtórzył żądania skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, z uwagi na jej niedopuszczalność, wywołaną przedwczesnym - a przez to nieskutecznym - wystąpieniem do Organu z ponagleniem. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej (pkt 8 w zw. z pkt 1). Jednakże przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, sąd administracyjny ma każdorazowo obowiązek zbadania z urzędu, czy jest ona dopuszczalna. Niedopuszczalność skargi powoduje bowiem, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem. Jednym z niezbędnych warunków dopuszczalności przyjęcia sprawy ze skargi do rozpoznania przez sąd administracyjny jest konieczność wyczerpania przed jej wniesieniem środków zaskarżenia. Warunek ten przewidziany został w art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Komplementarny wobec art. 52 § 1 p.p.s.a. przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. nakazuje uznawać za wyczerpanie środków zaskarżenia sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, powołane przepisy uzupełnia jeszcze art. 53 § 2b p.p.s.a., stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Konsekwencją zakwalifikowania przez ustawę procesową ponaglenia jako środka zaskarżenia musi być uznanie, że skuteczność dopełnienia tej czynności procesowej podlega ocenie dokonywanej przez pryzmat przepisów prawa regulujących tę instytucję. Uprawnienie procesowe istnieje bowiem zawsze w kształcie nadanym mu przez przepisy prawa i musi być realizowane w określonych warunkach procesowych. Zastosowanie danego środka zaskarżenia (środka prawnego) nie może być rozważane poza formami postępowania, gdyż byłoby to zasadniczo sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, która tylko z czynnościami dokonanymi w prawem przewidzianym trybie łączy zaistnienie określonych skutków prawnych (zob. postanowienie NSA z 02.09.2020 r., II OSK 3732/18, to postanowienie oraz, o ile inaczej nie zastrzeżono, dalsze orzeczenia sądowe przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Instytucja ponaglenia została uregulowana w p.p.s.a. jedynie szczątkowo – w przywołanych wyżej przepisach art. 52 § 2 i art. 53 § 2b. Natomiast trzon tej regulacji znajduje się w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; w skrócie "k.p.a."), a przede wszystkim w jej art. 37. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w sensie formalnym ponaglenie jest "podaniem" w rozumieniu k.p.a. Oznacza to, że aby mogło zostać uznane za skutecznie wniesione, powinno spełniać ogólne wymagania formalne ustanowione dla podań w art. 63 k.p.a. Ponadto - zgodnie art. 63 § 2 in fine k.p.a. - powinno ono "czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych" dla ponagleń. Bez wątpienia takim szczególnym wymogiem ustanowionym dla ponaglenia jest wskazana w art. 37 § 2 k.p.a. konieczność zawarcia w nim uzasadnienia. W konsekwencji uzasadnienie stanowi dodatkowy składnik podania-ponaglenia, którego ewentualny brak - jako brak podania o charakterze formalnym (por. Z.R. Kmiecik, Oświadczenia procesowe stron w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Lublin 2008, s. 99) - podlega uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a., pod rygorem pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania (por. P. Kobylski, Instytucja ponaglenia w postępowaniu administracyjnym, Radom 2021, s. 106). Zastosowanie tego rygoru znamionuje sytuację, w której podanie (tu: ponaglenie) z przyczyn formalnych (tu: wskutek nieuzupełnienia braków) nie może wywołać zamierzonego skutku prawnego (por. P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, uw. 13 do art. 64). W ocenie Sądu w niniejszym składzie, kolejny wymóg formalny, warunkujący skuteczne wniesienie ponaglenia, został wprowadzony przez ustawodawcę w art. 37 § 3a k.p.a., dodanym z dniem 10 listopada 2022 r. przez art. 1 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. poz. 2185; dalej jako "ustawa zmieniająca z 07.10.2022 r."). W myśl tego przepisu: "Jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 albo przepisach szczególnych, organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania. Przepisów § 4-8 nie stosuje się." Zastrzeżony w tym przepisie rygor, w postaci pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania - znamionujący sytuacje, w których, jak to już wyżej wskazano, dane podanie nie wywiera skutków procesowych, jakie ustawa normalnie wiąże z jego skutecznym wniesieniem - prowadzi do wniosku, że ponaglenie przedwczesne w świetle art. 37 § 3a k.p.a., nie może zostać uznane za wniesione skutecznie. Powyższa konstatacja ma istotne znaczenie dla oceny dopuszczalności wniesienia skargi poprzedzonej takim (przedwczesnym) ponagleniem. Wprawdzie w art. 53 § 2b p.p.s.a. nie zastrzeżono wyraźnie, że wymagane jest wniesienie ponaglenia "skutecznie", ale taki warunek zdaje się być w nim milcząco przyjęty (już jako dający się wyprowadzić z przywołanej wyżej zasady demokratycznego państwa prawnego, która, powtórzmy, tylko z czynnościami dokonanymi w prawem przewidzianym trybie łączy zaistnienie określonych skutków prawnych). Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym expressis verbis stwierdza się, że [podkr. tut. Sądu]: "skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia s k u t e c z n i e wniesionego. Tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu" (zob. wyrok NSA z 26.01.2021 r., II OSK 2203/20). Ubocznie wypada zauważyć, że w analizowanym art. 53 § 2b p.p.s.a. nie zastrzeżono expressis verbis również np. tego, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. jest wniesienie ponaglenia "w toku postępowania", którego opieszałe prowadzenie kwestionuje się w skardze - co wszakże nie stanęło na przeszkodzie wyinterpretowaniu przez judykaturę obowiązywania takiego warunku w drodze wykładni językowej, systemowej oraz funkcjonalnej, z szerokim odwołaniem się do przepisów art. 37 k.p.a. (por.: uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79; postanowienie NSA z 02.09.2020 r., II OSK 3732/18). Wszystko to prowadzi do wniosku, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie przepisów k.p.a. jest uprzednie wniesienie ponaglenia w sposób respektujący unormowanie art. 37 § 3a k.p.a., a więc po upływie terminu na załatwienie sprawy przez organ, określonego w art. 35 k.p.a. albo przepisach szczególnych. Ponaglenie złożone przed upływem ww. terminu - jako przedwczesne, i z tego powodu podlegające pozostawieniu bez rozpoznania - nie wywiera skutku procesowego w postaci wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. (por. postanowienia WSA: z 17.08.2023 r., IV SAB/Po 89/23; z 05.02.2024 r., II SAB/Ke 1/24; z 11.04.2024 r., II SAB/Gl 145/23). W konsekwencji skarga wniesiona po takim ponagleniu podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 20.01.2022 r., II OSK 2772/21). W ocenie Sądu w niniejszym składzie, zasadność przedstawionej wyżej interpretacji art. 53 § 2b p.p.s.a. – opartej na wykładni językowej oraz systemowej tego przepisu, dokonywanej w powiązaniu z unormowaniami art. 37 § 3a k.p.a. oraz art. 52 § 1 p.p.s.a. – znajduje potwierdzenie w wykładni celowościowej, odwołującej się do ratio legis ustanowienia ogólnego wymogu (uprzedniego) wniesienia ponaglenia warunkiem dopuszczalności skargi na opieszałość organu do sądu administracyjnego, a także do ratio regulacji szczegółowej zawartej w art. 37 § 3a k.p.a. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "ratio legis wprowadzenia wymogu uprzedniego wyczerpania środka w postaci ponaglenia było zapewnienie kontroli terminowości w postępowaniu administracyjnym z jednoczesnym ograniczeniem obciążania sądu sprawami, które mogą być załatwione przez organy administracji" (zob. postanowienie NSA z 20.01.2022 r., II OSK 2772/21). Z kolei cel wprowadzenia regulacji art. 37 § 3a k.p.a. został objaśniony w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej z 07.10.2022 r., w którym czytamy in extenso, że: "Projekt modyfikuje kształt kodeksowej regulacji instytucji ponaglenia. Na mocy dodawanego w art. 37 k.p.a. § 3a organ prowadzący postępowanie będzie pozostawiał bez rozpoznania ponaglenie wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 tej ustawy albo w przepisach szczególnych. W praktyce, w przypadku ponagleń wnoszonych przed upływem terminu przewidzianego na rozpatrzenie sprawy, właściwe organy nie stwierdzają bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Takie sprawy niepotrzebnie angażują natomiast organy administracji publicznej. Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia, wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy, a także ustosunkować się do niego. Z kolei największe zaangażowanie czasowe występuje po stronie organu rozpatrującego ponaglenie. Ponaglenie wnoszone przed terminem przewidzianym na rozpatrzenie sprawy jest działaniem, które nie służy ani obywatelom, ani organom administracji. Warto przy tym wskazać, że zdarzają się przypadki, w których strona wnosi ponaglenie razem z wnioskiem o wydanie danej decyzji albo kilka dni po złożeniu wniosku. Ponadto ponaglenia wnoszone przez niektórych wnioskodawców, dotyczące masowo prowadzonych spraw (np. dotyczące wydania zezwoleń na pracę dla cudzoziemców), powodują poważne zakłócenia w pracy urzędów i utrudniają załatwianie innych spraw tego samego rodzaju. Projektowane rozwiązanie nie wpływa na prawo strony do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania do sądu administracyjnego, ponieważ nie ulega zmianie brzmienie art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (druk nr 2479 Sejmu RP IX kadencji). Podejmując i rozwijając myśl zawartą w cytowanym uzasadnieniu do projektu ustawy wprowadzającej regulację art. 37 § 3a k.p.a., wypada zauważyć, że w praktyce zdarzają się przypadki, gdy skarga na opieszałość organu wnoszona jest w tym samym dniu, co ponaglenie (część orzecznictwa taką praktykę wyraźnie akceptuje - por. np. wyrok NSA z 21.01.2020 r., II OSK 2497/19), albo w dniu następnym (dniach następnych). Trzymając się zatem przykładu z ww. uzasadnienia, jeśli strona wnosi ponaglenie razem z wnioskiem o wydanie danej decyzji albo kilka dni po złożeniu wniosku, to praktycznie w tym samym czasie może wnieść też skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. To z kolei oznacza - zwłaszcza w sprawach w których przepis szczególny określa dłuższe od ogólnych terminy ich załatwienia przez organ (np. 3- albo 6-miesięczne) - że sąd z dużym prawdopodobieństwem będzie miał możliwość rozpoznać skargę przed upływem terminu przewidzianego na rozpatrzenie sprawy przez organ. W takich zaś przypadkach sądy - podobnie, jak organy administracji - zwykle nie stwierdzają bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W konsekwencji takie sprawy niepotrzebnie angażują nie tylko organy administracji, ale i sądy administracyjne wraz z ich całym aparatem urzędniczym. Ponadto wypada zauważyć, że dopuszczenie możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie ponaglenia złożonego przedwcześnie, tj. przed upływem terminów wskazanych w art. 37 § 3a k.p.a., nie pozwoliłoby osiągnąć w pełni celów tej regulacji, jako że nie wyeliminowałoby (ani nawet nie ograniczyło w stopniu istotnym) praktyki składania takich (przedwczesnych) ponagleń. Wprawdzie zaangażowanie organów byłoby w takich przypadkach mniejsze - bo ograniczałoby się do konieczności wystosowania do strony informacji o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania - to jednak nadal miałoby miejsce, i to obiektywnie niepotrzebnie. Na zakończenie tych uwag wypada jeszcze podkreślić, że przyjęta przez Sąd w niniejszym składzie interpretacja art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 3a k.p.a. oraz art. 52 § 1 p.p.s.a. nie narusza konstytucyjnego prawa strony do sądu. To bowiem sąd administracyjny nadal samodzielnie weryfikuje dopuszczalność skargi, a w szczególności we własnym zakresie ocenia, czy zaistniały przesłanki do pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. Stanowisko organu administracji w tej mierze nie wiąże sądu - zgodnie z wypracowaną w orzecznictwie i utrwaloną już na gruncie instytucji ponaglenia zasadą, że fakt i sposób ewentualnego rozpoznania bądź nierozpoznania ponaglenia (tu odpowiednio: ewentualnego pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania) przez właściwy organ administracji nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi przez sąd. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 223 w zw. z art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769; w skrócie "u.c.") decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wydaje się w terminie 6 miesięcy. Jest to niewątpliwie "termin określony w przepisach szczególnych", o jakim mowa w art. 37 § 3a k.p.a. Skoro zaś Cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w dniu 20 marca 2024 r., to 6-miesięczny termin określony w art. 223 w zw. z art. 210 u.c. ekspirował dopiero z dniem 20 września 2024 r. (a więc nie tylko po wniesieniu przez Cudzoziemca ponaglenia, ale nawet po wniesieniu skargi). Zatem wniesione przez niego w dniu 09 lipca 2024 r. ponaglenie było ponagleniem ewidentnie przedwczesnym (i to o ponad 2 miesiące), które w świetle regulacji art. 37 § 3a k.p.a. nie mogło odnieść zamierzonego skutku w postaci "wyczerpania środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów skarga D. S. podlegała odrzuceniu (pkt 1 sentencji postanowienia), na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalna z innych przyczyn w rozumieniu tego przepisu. O zwrocie na rzecz Skarżącego uiszczonego wpisu, w wysokości 100 zł (pkt 2 sentencji postanowienia), Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.