I OSK 425/23

SENTENCJA Dnia 29 stycznia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: sekretarz sądowy Monika Szewczyk po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2190/20 w sprawie ze skargi M.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 20 sierpnia 2020 r. nr SKO.4000-1107/2020 w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2190/20, oddalił skargę M.L., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 20 sierpnia 2020 r., nr SKO.4000-1107/2020, w przedmiocie zasiłku stałego. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez oddalenie skargi M.L. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podczas gdy Sąd I instancji powinien dostrzec naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez organy administracji publicznej, polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności brak ustalenia na jakim etapie sprawy Centrum Pomocy Społecznej w [...] posiadało informację o wystąpieniu przez skarżącego z wnioskiem o zmianę kwalifikacji stopnia niepełnosprawności z lekkiego na umiarkowany, co uniemożliwiło ustalenie w jakim terminie skarżący powinien zostać poinformowany przez organ administracji o możliwości złożenia wniosku o zasiłek stały w trybie art. 106 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.), zwanej dalej "u.p.s.", i pozbawiło go świadczenia z zasiłku stałego za okres poprzedzający dzień 1 czerwca 2020 r.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 100 u.p.s., poprzez oddalenie skargi M.L. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podczas gdy Sąd I instancji powinien dostrzec naruszenie art. 100 u.p.s. przez organy administracji publicznej polegające na pominięciu zasady kierowania się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej w toku postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku stałego, co w konsekwencji pozbawiło skarżącego świadczenia z zasiłku stałego za okres poprzedzający dzień 1 czerwca 2020 r. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 106 ust. 7-11 u.p.s., poprzez ich niezastosowanie w sprawie . Skarżący kasacyjnie, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Równocześnie sformułowano wniosek oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego złożył również oświadczenie, że zrzeka się zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez niego z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego od jakiej daty powinien być przyznany skarżącemu zasiłek stały. Organy administracji oraz Sąd I instancji stoją na stanowisku, że zasiłek ten powinien być przyznany od czerwca 2020 r. – to jest od miesiąca, w którym skarżący złożył stosowny wniosek w organie pierwszej instancji. Skarżący natomiast stoi na stanowisku, że zasiłek stały powinien zostać mu przyznany od dnia 1 lipca 2019 r., bowiem wówczas złożył do Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w [...] wniosek o uznanie go za osobę niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Granice materialne rozpoznawanej sprawy wyznaczają przepisy art. 37 ust. 2 oraz art. 106 ust. 3 u.p.s. W myśl art. 106 ust. 3 u.p.s., świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, z zastrzeżeniem ust. 7-11. Wyjątek od generalnej zasady, wyrażonej w art. 106 ust. 3 u.p.s., dotyczącej daty początkowej przyznania zasiłku stałego, został natomiast określony w ust. 7 i nast. tego artykułu i odnosi się do ściśle wskazanej sytuacji, w której wnioskodawca, składając wniosek o przyznanie zasiłku stałego, nie posiada jeszcze stosownego orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, czy orzeczenia o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Wówczas, jak wynika z treści przytoczonych wyżej przepisów, złożenie takiego wniosku wszczyna postępowanie w przedmiocie przyznania zasiłku stałego, a następnie - po spełnieniu określonych warunków - postępowanie takie zawiesza się do czasu dostarczenia ww. orzeczenia. Jeżeli natomiast orzeczenie zostanie dostarczone w terminie 60 dni od dnia jego otrzymania, organ po podjęciu postępowania, wydaje decyzję o ustaleniu prawa do zasiłku stałego, począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie tego świadczenia. Jak wynika zatem z przywołanych przepisów, skarżący chcąc uzyskać zasiłek stały od dnia 1 lipca 2019 r., powinien był złożyć wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia w okresie poprzedzającym ubieganie się o orzeczenie stwierdzające u niego stopień niepełnosprawności. Skoro zatem skarżący wniosek o przyznanie zaległego zasiłku stałego złożył dopiero 8 czerwca 2020 r., to brak było podstaw do przyznania mu zasiłku stałego za okres sprzed miesiąca złożenia wniosku o przyznanie tegoż zasiłku. W świetle wyżej przedstawionego stanu prawnego, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu odwoławczego, zaakceptowane przez Sąd I instancji. Przyznanie zasiłku stałego w żadnej sytuacji nie może objąć okresu przed złożeniem wniosku o przyznanie zasiłku stałego, niezależnie zarówno od tego kiedy złożony został wniosek inicjujący postępowanie w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności, jak i tego jaka data powstania określonego stopnia niepełnosprawności wskazana została w orzeczeniu o ustaleniu tegoż stopnia. Artykuł 106 ust. 7 u.p.s. jako wyjątek od zasady generalnej przyznawania i wypłaty świadczeń z pomocy społecznej interpretować należy ściśle i niedopuszczalnym jest dokonywanie rozszerzającej jego wykładni. Powyższe przesądza o tym, że nie jest możliwe przyznanie zasiłku stałego za okres przed złożeniem wniosku o przyznanie tegoż zasiłku, co do osób, które przed sądem powszechnym domagały się rozstrzygnięcia w przedmiocie stopnia niepełnosprawności i odpowiedni wniosek do organu pomocy społecznej złożyły dopiero po zakończeniu sprawy sądowej. Z tych względów sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 106 ust. 7-11 u.p.s. uznać należało za bezzasadny. Również bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 100 u.p.s. Jak wyżej wskazano, w oparciu o art. 106 ust. 7 u.p.s. niemożliwe jest przyznanie zasiłku stałego za okres przed złożeniem wniosku o przyznanie tego zasiłku. Stąd bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 100 u.p.s. Organy nie mogły bowiem wbrew brzmieniu art. 106 ust. 7 u.p.s. przyznać zasiłku celowego za okres sprzed daty złożenia wniosku powołując się na wyrażoną w art. 100 ust. 1 zdanie 1 u.p.s. zasadę kierowania się dobrem osób korzystających z pomocy społecznej w toku postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku stałego. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zastosowanie tej zasady w opozycji do regulacji szczególnej art. 106 ust. 7 u.p.s. nosiłoby znamiona rażącego naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy bez znaczenia było bowiem ustalenia na jakim etapie sprawy Centrum Pomocy Społecznej w [...] posiadało informację o wystąpieniu przez skarżącego z wnioskiem o zmianę kwalifikacji stopnia niepełnosprawności z lekkiego na umiarkowany, skoro przed złożeniem wniosku o zmianę kwalifikacji stopnia niepełnosprawności skarżący nie wystąpił z wnioskiem o przyznanie zasiłku stałego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.