II SA/Gl 1455/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. B. i T. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Sośnicowicach z dnia 24 lipca 2018 r. nr XLII/351/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia 29 września 2022 r. T. B. i M. B. złożyli do tutejszego Sądu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Sośnicowicach nr XLII/351/2018 z dnia 24 lipca 2018 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sośnicowice w części dotyczącej nieruchomości położonej na terenie Gminy Sośnicowice, obręb Kozłów, składającej się z działki ewidencyjnej nr 1, dla której jest prowadzona księga wieczysta o nr [...], w zakresie w jakim zakazano lokalizacji obiektów budowlanych na wskazanej nieruchomości (paragraf 29 ust. 2 pkt 2 litera a uchwały) w związku z będącym integralnym składnikiem uchwały załącznikiem to jest rysunkiem planu, zgodnie z którą wskazana nieruchomość została oznaczona literą R. Skarżący są właścicielami wskazanej wyżej nieruchomości. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Sośnicowice uchwalonego przez Radę Miejską w Sośnicowicach przedmiotowa działka przeznaczona jest (w części użytków rolnych) na działalność rolniczą. Zgodnie z ustaleniami planu na działce zakazuje się lokalizacji obiektów budowlanych. W ocenie skarżących Rada Miejska w Sośnicowicach uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie przestrzegała norm powszechnie obowiązującego prawa. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości jest kształtowany przez Radę w drodze ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak władztwo gminy nie jest nieograniczone i zapisy miejscowego planu muszą brać pod uwagę inne przepisy, a co istotne nie mogą być sprzeczne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Odnośnie wykonywania prawa własności, jego ograniczenie może nastąpić jedynie w sytuacji gdy jest to usprawiedliwione interesem publicznym. Innymi słowy naruszenie uprawnień właścicielskich jest możliwe jedynie wtedy gdy jest to konieczne z uwagi na interes publiczny. Tak więc, rolą organu planistycznego jest właściwe wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Zgodnie z planem miejscowym dla przedmiotowej działki obowiązuje przeznaczenie rolnicze (R), które jak wynika z części opisowej planu objęte jest zakazem lokalizacji obiektów budowlanych. Jednocześnie w tym samym planie przewidziano tereny o przeznaczeniu rolniczym, na których dopuszczono zabudowę rolniczą i oznaczono je symbolem RZ. Przez zabudowę rolniczą w MPZP rozumie się budynki, budowle i urządzenia związane z produkcją rolniczą i obsługą rolnictwa, w tym: a) budynki mieszkalne wchodzące w skład gospodarstw rolnych, b) budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, c) budynki i urządzenia służące bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, zgodnie z przepisami odrębnymi, d) tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych i rybackich, e) stawy rybne, f) budynki i pomieszczenia o funkcji agroturystyki. Odnośnie przedmiotowej działki zapisy planu są tożsame z zapisami Studium, na podstawie którego sporządzono MPZP. W zaskarżonym planie w żaden sposób nie uzasadniono zakazu zabudowy gruntów rolnych budowlami służącymi do produkcji rolnej. Wskazano jedynie, że zdefiniowano pojęcie zabudowy rolniczej. Nie uzasadniono również podziału terenów rolniczych na te, na których dopuszczono zabudowę rolniczą i te, gdzie jej zakazano. W dalszej części zakaz zabudowy uzasadniono koniecznością przeciwdziałania rozlewaniu się i rozpraszaniu zabudowy jednak, jak się wydaje dotyczy to zabudowy mieszkaniowej, a nie służącej działalności rolniczej. W ocenie skarżących nie sposób uznać aby możliwość lokalizacji budowli o charakterze rolniczym miałaby naruszać ład przestrzenny lub walory architektoniczne lub krajobrazowe. Walory krajobrazowe i architektoniczne oraz ład przestrzenny same w sobie nie mogą uzasadniać zakazu zabudowy ponieważ są to ogólne wartości - dyrektywy, które mają ukierunkowywać twórców zagospodarowania przestrzennego. Inaczej rzecz ujmując w ramach ładu przestrzennego lub ochrony walorów krajobrazowych czy architektonicznych można budować lub nie, ale każda ta czynność powinna być zgodna z tym ładem i tą ochroną. Nie można więc uzasadniać zakazu budowy takimi wartościami jak ład przestrzenny czy walory architektoniczno - krajobrazowe ale koniecznym jest aby wskazać jakie elementy ładu przestrzennego lub ochrony krajobrazu i architektury pozwalają czy nawet nakazują wprowadzenie zakazu budowy obiektów rolniczych. Ich działka przylega do nieruchomości zabudowanych, od których oddzielona jest szutrową drogą publiczną, natomiast od strony zachodniej oddzielona jest kilkumetrowym użytkiem leśnym (starodrzewiem) od pól uprawnych. Brak jest jakichkolwiek walorów krajobrazowych lub architektonicznych, które mogłyby być chronione na terenie przyległym do nieruchomości. Przestrzennie działka przynależy do terenu zabudowanego i ewentualne zlokalizowanie na niej budynków służących do produkcji rolnej w żaden sposób nie zaburza jakichkolwiek walorów krajobrazowych. Skarżący nie dążą do zlokalizowania na swej nieruchomości zabudowy mieszkaniowej, więc jakakolwiek argumentacja dotycząca rozlewania się zabudowy i jej niekontrolowanego rozszerzania nie ma zastosowania do budynków o charakterze gospodarstwa rolnego. Co więcej, ewentualne budynki rolne będą spełniać wszelkie funkcje i cechy estetyczne, ponieważ mają one mieć charakter tradycyjny i całkowicie ekologiczny, ponieważ taki ma być charakter planowanej działalności rolniczej. Gospodarstwo takie będzie bardziej ubogacało krajobraz, niż negatywnie na niego wpływało. Zwrócono także uwagę, że nieruchomość znajduje się na granicy Gminy Sośnicowice, a tym samy na granicy terenu objętego kwestionowanym planem, a co istotne przestrzennie przynależy do terenu należącego już do Gminy Gliwice, który przeznaczony jest i faktycznie wykorzystywany na budownictwo jednorodzinne. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Sośnicowice został opracowany zgodnie z zasadami planowania przestrzennego, ustawową procedurą sporządzania planów miejscowych oraz zgodnie z prawem, co zostało potwierdzone przez organ nadzoru (Wojewodę Śląskiego) w trakcie badania zgodności zaskarżonej uchwały z prawem na etapie określonym w art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt planu został sporządzony zgodnie z obowiązującym studium zagospodarowania, zarówno w zakresie zgodności przeznaczenia terenów w planie z kierunkami ustalonymi w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i w zakresie zgodności zasad zagospodarowania terenów z zasadami kształtowania rozwoju miasta i gminy ustalonymi w studium. Działka nr 1 zgodnie ze studium w planie wskazana została jako teren rolniczy (symbol R). Jest to jednoznacznie zgodne z ustaleniami studium, w którym cały obszar działki nr 1 przeznacza się do zagospodarowania w kierunku "obszarów chronionych przed urbanizacją, w tym terenów z zakazem zabudowy (OC)". Cały obszar działki nr 1 w studium objęty jest jednostką funkcjonalną oznaczoną symbolem R1 - tereny rolne z zakazem zabudowy. Ustaleniem dla tej jednostki funkcjonalnej jest miedzy innymi "zakaz wznoszenia budynków". Zasady zagospodarowania obszaru działki nr 1 w planie są również zgodne z pozostałymi szczegółowymi zapisami studium dotyczącymi jednostki R1 - "tereny rolne z zakazem zabudowy". Wskazano wreszcie na Część III - ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Sośnicowice. Zgodnie z nimi (pkt 5.1. Ochrona zasobów środowiska przyrodniczego i krajobrazu kulturowego) "w zakresie kształtowania i ochrony zasobów środowiska przyrodniczego, polityka polegająca na bezwzględnej ochronie przed zabudową obszarów o najwyższej i wysokiej wartości przyrodniczej i krajobrazowej, będzie realizowana głównie w obszarze (OC) obejmującym tereny rolnicze z zakazem zabudowy". Zgodnie zaś z pkt 3 ustalono, że "dla ochrony rolniczej przestrzeni produkcyjnej ustala się zachowanie równowagi w produkcji rolnej i hodowlanej bez zakłócenia równowagi ekologicznej, poprzez wyznaczenie obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej, na których obowiązywać będzie całkowity zakaz lokalizacji zabudowy". Zgodnie z normą art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Rada Miejska uchwaliła zaskarżony plan, po stwierdzeniu faktycznego stanu, iż nie narusza on ustaleń studium, czemu dała wyraz również w treści uzasadnienia do uchwały. Zgodnie zapisami rejestru gruntów Starostwa Powiatowego w Gliwicach działka o nr 1 AR_6 o powierzchni 2.2800 ha posiada użytki i klasy bonitacyjne: R IIIB, R IVA i LS III. Z uwagi na fakt, że gmina Sośnicowice położona jest na obrzeżach aglomeracji górnośląskiej, gdzie asy stanowią ponad połowę powierzchni gminy, a użytki rolne 35% jej powierzchni, z czego 75% spośród nich stanowi grunty orne. Kompleksy gleb klas Illb oraz IVa obejmują tereny w północnej części gminy w sołectwach Sierakowice, Rachowice, Łany Wielkie i Kozłów oraz grunty położone między Sośnicowicami a Smolnicą, zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych grunty te są gruntami chronionymi. Art. 6 ust. 1 tej ustawy określa, że "na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej", nie było więc zasadne przeznaczyć gruntów rolnych wyższych klas bonitacyjnych z przeznaczeniem pod zabudowę w trakcie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sośnicowice. Fakt, iż działka skarżących położona jest przy granicy gminy Sośnicowice z miastem Gliwice, które realizują swoją politykę przestrzenną, w żaden sposób nie może wpływać na decyzje organów gminy Sośnicowice, w zakresie działań służących zachowania walorów krajobrazowych i ochrony gruntów rolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559; dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2a p.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Skarga uregulowana w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym stanowi środek ochrony realnego własnego interesu prawnego i realnych własnych uprawnień przez rzeczywistym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gmina realizuje jedno ze swoich zadań własnych określonych w art. 7 u.s.g., do których należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503). Powołana regulacja potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12, "przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (...). Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności." Przy tym, "działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1656/15). Koncepcja "władztwa planistycznego" oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Warto tu także podkreślić, że w świetle art. 20 ust. 1 ustawy "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały". Przepisy powyższe w sposób jasny ustalają relacje, pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy a planem miejscowym. Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza ono podstawowe kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia tych ustaleń. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest związanie planowania miejscowego przez ustalenia studium, którego stopień może być - w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy albo słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień m.p.z.p., ale nie mogą być między sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu m.p.z.p. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, 2021 wyd. 12, Legalis). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw. Skarżący kwestionują bowiem przeznaczenie w planie miejscowym ich nieruchomości i wprowadzenie tam zakazu zabudowy. Ale takie przeznaczenie nieruchomości i sposób ich zagospodarowania wprost wynika ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Sośnicowice przyjętego Uchwałą Rady Miejskiej w Sośnicowicach z dnia 25 listopada 2013 r. (nr XXXV/306/2013). Akt ten wyraźnie wskazuje, że działka nr 1 (będąca własnością skarżących) zgodnie ze studium w planie wskazana została jako teren rolniczy (symbol R). Jest to jednoznacznie zgodne z ustaleniami studium, w którym cały obszar działki nr 1 przeznacza się do zagospodarowania w kierunku "obszarów chronionych przed urbanizacją, w tym terenów z zakazem zabudowy (OC)". Cały obszar działki nr 1 w studium objęty jest jednostką funkcjonalną oznaczoną symbolem R1 - tereny rolne z zakazem zabudowy. Ustaleniem dla tej jednostki funkcjonalnej jest miedzy innymi "zakaz wznoszenia budynków". Podobnie ma się sprawa z zasadami zagospodarowania powyższej jednostki studium. W przypadku jednostki R1 – są to "tereny rolne z zakazem zabudowy". W części III Studium ustalono zaś ochronę zasobów środowiska przyrodniczego i krajobrazu kulturowego. Tu wskazano "w zakresie kształtowania i ochrony zasobów środowiska przyrodniczego, polityka polegająca na bezwzględnej ochronie przed zabudową obszarów o najwyższej i wysokiej wartości przyrodniczej i krajobrazowej, będzie realizowana głównie w obszarze (OC) obejmującym tereny rolnicze z zakazem zabudowy". Zgodnie zaś z pkt 3 ustalono, że "dla ochrony rolniczej przestrzeni produkcyjnej ustala się zachowanie równowagi w produkcji rolnej i hodowlanej bez zakłócenia równowagi ekologicznej, poprzez wyznaczenie obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej, na których obowiązywać będzie całkowity zakaz lokalizacji zabudowy". Można zatem zgodzić się ze skarżącymi, że ustalenia zaskarżonego planu realnie wpływają ich na sytuację prawną. Ograniczają bowiem ich prawo własności. Jednakże nastąpiło to zgodnie z prawem i zasadami sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalony plan nie może być sprzeczny z planem. A taka sprzeczność miała by miejsce, gdyby w jednostce R dopuszczono prawo zabudowy. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.