II SA/Kr 177/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. R., T. R., K. P. – K., E. O., M. O. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 15 grudnia 2022 r. nr WI-I.7840.29.36.2022.ES w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala UZASADNIENIE Starosta Nowosądecki decyzją z dnia 6 grudnia 2019 r. nr 2513/2019 zmienił decyzję własną z dnia 5 listopada 2018 r. wydaną dla [...] Sp.z.o.o. Sp. komandytowa dotyczącą pozwolenia na rozbiórkę istniejących obiektów budowlanych: budynku gospodarczego, budynku gospodarczego z funkcją garażową, wiaty i zadaszenia, części budynków obsługi turystycznej z funkcją odnowy biologicznej i restauracyjnej, elementów infrastruktury technicznej, oraz przebudowę i rozbudowę pozostałej części budynków ze zmianą sposobu użytkowania na jeden budynek bazy noclegowo-pobytowej z funkcją: hotelową z wydzielonymi lokalami, restauracyjną, pomieszczeniami odnowy biologicznej, basenami, zapleczem technicznym, garażem podziemnym z instalacjami, budowę elementów zagospodarowania terenu i infrastruktury technicznej: parkingów naziemnych i zadaszonych z układem komunikacyjnym, dojść i utwardzeń terenu, schodów zewnętrznych, instalacji zewnętrznych, zbiorników buforowych (na wodę użytkową), zbiorników na wody opadowe, murów oporowych oraz elementów małej architektury związanych z zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...] położonych w obrębie G. nad [...], gm. G. nad D. w taki sposób, że zatwierdził projekt budowlany zmieniony w zakresie parametrów charakterystycznych realizowanego budynku tj. wysokości oraz kubatury związanych z doprojektowaniem trzech kondygnacji użytkowych oraz rezygnacji z budowy windy przy klatce nr [...] i zmiany bilansu terenu (zwiększenie powierzchni biologicznie czynnej). Od tej decyzji odwołania wnieśli M. K., K. Ś., T. K. i W. K. oraz K. K., T. K., L. S., P. S., W. R., T. R., K. P. K., E. O., M. O., R. M., W. S. i T. B.. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez W. R., T. R., K. P., E. O., M. O., W. S. i T. B., Wojewoda Małopolski decyzją z 29 czerwca 2020 r., znak: WI-I.7840.29.1.2020.MA, umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując że wnoszący odwołanie nie posiadają statusu strony. W tym samym dniu, Wojewoda Małopolski decyzją z 29 czerwca 2020 r. znak: WI-I.7840.29.1.2020.MA. po merytorycznym rozpatrzeniu odwołania pozostałych wymienionych wyżej osób tj. M. K., K. Ś., K. K., T. K., L. S., P. S., T. K., W. K. (osób uznanych za strony postępowania), utrzymał w mocy zmianę pozwolenia na budowę Na decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Starosty Nowosądeckiego z 6 grudnia 2019 r., zmieniającą decyzję Starosty Nowosądeckiego z 5 listopada 2018 r. została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1038/20, oddalił skargi. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zostały złożone skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA po rozpoznaniu 3 października 2022 r. sygn. akt: II OSK 1622/21, skarg kasacyjnych oddalił je. Na skutek skargi na decyzję Wojewody w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego W. R., T. R., K. P., E. O., M. O., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1067/20 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego o umorzeniu postępowania odwoławczego. Od wyroku WSA została złożona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez inwestora: [...] Sp. z o.o. Sp. komandytowa. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem o sygn. akt II OSK 1567/2021 skargę kasacyjną oddalił. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 15 grudnia 2022 r. nr WI-I.7840.29.36.2022.ES działając na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania, które wnieśli W. R., T. R., K. P. – K. , E. O., M. O., W. S. oraz T. B.. W uzasadnieniu organ wskazał, że biorąc pod uwagę wskazania WSA w Krakowie uznał, że W. R., T. R., K. P., E. O., M. O., W. S. i T. B., posiadają przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę i budowę wymienionej wyżej inwestycji. Zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na tle przepisu art. 134 K.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania – przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W nauce prawa jednolicie przyjmuje się między innymi, że niedopuszczalność wniesienia środka odwoławczego ma miejsce wówczas, gdy dana decyzja czy postanowienie nie podlega zaskarżeniu (orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27.06.2017 r. sygn.. akt II SA/Kr 280/17). Podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci braku po stronie skarżącego przymiotu strony. W niniejszym przypadku nie występuje negatywna przesłanka podmiotowa, ponieważ odwołujący posiadają przymiot strony. Spełniona jest natomiast negatywna przesłanka przedmiotowa, z uwagi na fakt, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna i prawomocna decyzja Wojewody Małopolskiego z 29 czerwca 2020 r. znak: WI-I.7840.29.1.2020.MA, którą po merytorycznym rozpatrzeniu innych odwołań, Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Nowosądeckiego z 6 grudnia 2019 r., zmieniającą decyzję Starosty Nowosądeckiego z 5 listopada 2018 r. (gdzie Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu 3 października 2022 r. sygn. akt: II OSK 1622/21, skarg kasacyjnych od wyroku WSA z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1038/20 w sprawie ze skarg na decyzję Wojewody Małopolskiego z 29 czerwca 2020 r. oddalił skargi kasacyjne. Orzeczenie zapadło 3 października 2022 r. tj. przed doręczeniem prawomocnego orzeczenia z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1067/20, które wraz z aktami sprawy organu I i II instancji wpłynęło do organu 2 listopada 2022 r.). Zatem decyzja Starosty Nowosądeckiego posiada obecnie cechę ostateczności i nie może być przedmiotem postępowania odwoławczego. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła W. R., T. R., K. P. – K., E. O., M. O. zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, 16 § 1 K.p.a, art. 28, art 77, art. 80, art. 84, 86 oraz art. 134 K.p.a. poprzez: przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, przejawiający się w dowolnej oraz błędnej interpretacji przepisów prawa skutkującej wadliwym przyjęciem niedopuszczalności odwołania, art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie co ma istotny wpływ na wynik sprawy skutkującej wadliwym przyjęciem niedopuszczalności odwołania, akceptację dla naruszeń prawa; wadliwe przyjęcie, że decyzja Starosty Nowosądeckiego z 6 grudnia 2019 r. zmieniająca decyzję Starosty Nowosądeckiego nr 2205/18 z 5 listopada 2018 r. - jest ostateczna pomimo, wniesienia odwołania przez skarżących oraz posiadanej informacji przez Wojewodę Małopolskiego o oddaleniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1067/20 najpóźniej w dniu 28 września 2022 r. kiedy to Wojewoda Małopolski na wniosek pełnomocnika skarżących dokonał wpłaty - zwrotu kosztów postępowania na rzecz W. R. , T. R. , K. P.-K. ze sprawy o sygn. akt II OSK1567/21(WSA sygn. akt II SA/Kr 1067/20) wobec złożonego wniosku o zwrot kosztów postępowania wobec informacji o oddaleniu skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp. k. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1067/20. W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" P.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana jest ocena legalności postanowienia Wojewody Małopolskiego o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołań podmiotów, których odwołania wpłynęły do organu na skutek uchylenia przez sąd postanowienia o umorzeniu postępowania odwoławczego, w sytuacji kiedy organ II instancji wydał już decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji (na skutek rozpoznania odwołań innych podmiotów) a sąd administracyjny prawomocnie skargę na tę decyzję oddalił. W ocenie sądu postanowienie to (aczkolwiek procesowo wadliwe) powinno ostać się w obrocie prawnym. Zgodnie z art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie sądowym, przyjęto, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, albo przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych przewidzianych art. 30 § 2 K.p.a. lub kiedy odwołanie zawiera braki formalne, na przykład wynikające z art. 64 K.p.a. Ustalenie dopuszczalności odwołania jest pierwszą czynnością w postępowaniu wstępnym, jaką obowiązany jest podjąć organ II instancji po wpłynięciu odwołania. W realiach niniejszej sprawy organ przyjął, że w rozpatrywanej sprawie niedopuszczalność odwołania ma charakter przedmiotowy a dotyczy wpłynięcia odwołania (po uchyleniu przez sąd decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego) od decyzji, która uzyskała już przymiot ostateczności. Po części stanowisko to jest słuszne. Przepis art. 16 § 1 K.p.a. stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzja ostateczna to zarazem ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem danego postępowania. Przymiot ostateczności uzyskuje decyzja w sytuacji, kiedy organ II instancji w rozpoznaniu odwołania utrzymuje tę decyzję w mocy. Trzeba zatem podzielić stanowisko organu że, naruszeniem, tej reguły byłoby ponowne rozpoznanie sprawy (przez rozpoznanie odwołań), skoro decyzja jest już ostateczna. W obrocie prawnym pozostaje bowiem decyzja Wojewody Małopolskiego z 29 czerwca 2020 r. którą po rozpatrzeniu odwołań innych stron, utrzymana została w mocy decyzja Starosty Nowosądeckiego z 6 grudnia 2019 r., zmieniająca decyzję Starosty Nowosądeckiego z 5 listopada 2018 r. Skargę od tej decyzji oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1038/20, a skargę kasacyjną od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 października 2022 r. II OSK 1622/21, także oddalił. Orzeczenie to (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 3 października 2022) zapadło przed doręczeniem prawomocnego orzeczenia z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1067/20, które wraz z aktami sprawy organu I i II instancji wpłynęło do organu 2 listopada 2022 r. Nie ma to jednak większego znaczenia, gdyż jak mowa wyżej decyzja ta była ostateczna z datą utrzymania jej w mocy orzeczeniem organu II instancji a orzeczenie to nie zostało wzruszona na mocy wyroku sądu administracyjnego. Decyzja od której odwołania wnieśli skarżący w dacie rozpoznania ich przez organ II instancji, co nastąpiło po uchyleniu decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1067/20, posiadała już cechę ostateczności i nie mogła być przedmiotem ponownego postępowania odwoławczego. Dopuszczenie możliwości pozbawienia decyzji (i to niejako z mocą wsteczną) uzyskanego przez nią uprzednio waloru ostateczności byłoby sprzeczne z proklamowaną w art. 16 § 1 K.p.a. zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Otwierałoby to drogę do wzruszenia takiej decyzji w zwykłym trybie odwoławczym. Zgodnie zaś z powołaną wyżej zasadą, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych dopuszczalne jest jedynie w określonych w K.p.a. lub ustawach szczególnych trybach nadzwyczajnych. Nadto stwarzałoby to ciągłą, w istocie nieograniczoną czasowo, niepewność dla innych stron postępowania (adresatów decyzji), szczególnie zaś dla wnioskodawcy danego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że strona pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, może szukać ochrony swoich praw za pomocą dwóch środków – odwołania lub wniosku o wznowienie postępowania. Między tymi środkami nie istnieje jednak konkurencja. Tak bowiem długo jak decyzja nie nabrała przymiotu ostateczności, tak długo stronie nieuczestniczącej w postępowaniu służy prawo wniesienia odwołania. Jednakże, od ostatecznej decyzji nie można wnieść odwołania, a jedynie można żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyr. NSA: z 7 lutego 2001 r., II SA/Gd 2258/98; z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1290/18). Wobec powyższego, za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należy uznać także zarzut naruszenia art. 134 K.p.a. W fazie wstępnej postępowania wywołanego odwołaniem organ administracji publicznej zobowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne, co stanowi warunek konieczny jego rozpoznania. W świetle art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie to powszechny środek zaskarżenia decyzji nieostatecznych, niedopuszczalnym zatem jest weryfikacja w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z cech trwałości, o jakiej mowa w art. 16 § 1 K.p.a. (por. uchwała 7 Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.10.1998 r., OPS 11/98, opubl. ONSA 1999/1/4). Przywołać w tym miejscu należy wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. II OSK 276/19 w którym wskazano, iż wniesienie odwołań od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia. W wypadku, zaś, gdy organ drugiej instancji wyda decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, mimo nierozpatrzenia wszystkich wniesionych odwołań, to orzeczenie to kończy postępowanie odwoławcze. W takiej zaś sytuacji wyłączona jest możliwość rozpoznania innych, dotychczas nie rozpatrzonych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Ponadto decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z przyczyn podmiotowych rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie. Tylko merytoryczne załatwienie odwołania podmiotu mającego legitymację strony postępowania administracyjnego zamyka drogę do rozpoznania innych odwołań od tej samej decyzji organu pierwszej instancji. Podobny pogląd zaprezentowano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r. II OSK 638/17 w którym wskazano, że niedopuszczalne jest po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W sytuacji bowiem podjęcia decyzji przez organ odwoławczy wyłączona jest możliwość rozpoznania innych, dotychczas nierozpatrzonych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Rozpoznanie niektórych tylko odwołań skutkuje tym, że podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze. W konsekwencji takiego działania wyłączona jest możliwość rozpoznania innych dotychczas nie rozpoznanych odwołań, pochodzących od innych podmiotów. Uchylając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r. II SA/Kr 1067/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przesądził jedynie, że podmiotom w stosunku do których zaskarżoną decyzję wydano, przysługiwał status strony tego postępowania, a co za tym idzie decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z przyczyn podmiotowych była wadliwa. Sąd nie przesądził jednak, że organ musi rozpoznać odwołania tych podmiotów. Możliwe to byłoby jedynie w sytuacji, kiedy decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia nie miałaby przymiotu ostateczności tj. w sytuacji kiedy organ II instancji nie rozpoznał by odwołań innych podmiotów, lub kiedy sąd administracyjny orzeczenie to (organu II instancji) prawomocnie by uchylił. W sytuacji, jaka w sprawie zaistniała (zapoznania odwołań innych stron przez organ II instancji i oddalenie skargi na tą decyzję przez sąd administracyjny) rozpoznanie odwołań skarżących a więc zastosowanie środka prawnego, który na tym etapie postępowania jest prawnie niedopuszczalny, byłoby wadliwe. Na koniec wskazać należy, że w takiej sytuacji prawnej, która ma miejsce w niniejszej sprawie, w ocenie sądu prawidłowym byłoby wydanie przez organ II instancji decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Umorzenie postępowania odwoławczego następuje w razie skutecznego cofnięcia odwołania albo w razie bezprzedmiotowości samego postępowania odwoławczego. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego może nastąpić z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. W niniejszej sprawie organ odwoławczy miałby do czynienia z bezprzedmiotowością przedmiotową, gdyż przedmiotem postępowania (odwołania) byłaby decyzja posiadająca walor ostateczności i prawomocności. Jednakże wydanie przez organ postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania nie stanowi w tym kontekście błędu proceduralnego, który wpływał by na wynik sprawy (skutek prawny jest podobny) dlatego wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania zamiast umorzenia postępowania odwoławczego w drodze decyzji, nie powoduje konieczności wyeliminowania tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Z tych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało skargę oddalić. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej określanej, jako "P.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy