III SA/Po 308/17

SENTENCJA Dnia 7 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie NSA Maria Lorych – Olszanowska WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Protokolant: ref. staż. Marta Chocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi R.S. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę UZASADNIENIE Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...], ustalającą R.S., zwanemu dalej: Skarżącym, kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości [...] zł. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] maja 2012 r. Skarżący skierował wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał Skarżącemu płatności w łącznej wysokości [...] zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej (dalej: JPO). Płatności przyznane tą decyzją w dniu [...] stycznia 2013 r. przekazane zostały na rachunek bankowy beneficjenta. W dniu [...] maja 2013 r. A.R. w imieniu Skarżącego złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...], który zawiadomieniem z dnia [...] maja 2013 r. został przekazany do Kierownika BP w [...], jako organu właściwego do jego rozpatrzenia. W oparciu o dokumentację zgromadzą w toku postępowania organ decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. przyznał Skarżącemu płatności na rok 2013 w łącznej wysokości [...] zł z tytułu JPO. Przedmiotowe płatności przyznane powyższą decyzją w dniu [...] stycznia 2014 r. zostały przekazane na rachunek bankowy beneficjenta. W dniu [...] lutego 2015 r. do Biura Powiatowego wpłynął raport z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności oraz raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w których stwierdzono liczne nieprawidłowości do działek rolnych deklarowanych przez Skarżącego. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie przyznania płatności na rok 2012, a nadto kolejnym postanowieniem z tego dnia wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie przyznania płatności na rok 2013. Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. i odmówił przyznania Skarżącemu płatności na rok 2012. Ponadto kolejną decyzją z tego dnia uchylił swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. i odmówił przyznania płatności na rok 2013. W dniu [...] maja 2016 r. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kierownik Biura Powiatowego zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznanych Skarżącemu decyzjami z dni [...] listopada 2012 r. oraz [...] grudnia 2013 r. W dniu [...] lipca 2016 r. Skarżący zwrócił się z prośbą o wyznaczenie nowego terminu na zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym ze względu na fakt przebywania poza granicami kraju. Ponadto wniósł prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika BP z dnia [...] kwietnia 2016 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmówił Skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. W dniu [...] września 2016 r. R.S. wniósł skargę na powyższe postanowienie organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Po 1035/16, oddalił skargę. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] września 2016 r. ustalił Skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości [...] zł. W decyzji tej organ wskazał, iż konieczność zwrotu otrzymanych płatności wynika z faktu wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji przyznających wypłacone płatności za rok 2012 i 2013 oraz ostatecznej odmowie przyznania tych płatności. W dniu [...] października 2016 r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucił nieprawidłowe ustalenie faktów i niewłaściwą interpretację okoliczności i przepisów. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., wskazaną we wstępie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że w sprawie doszło do skutecznego wyeliminowania decyzji przyznających Skarżącemu JPO za rok 2012 i 2013, natomiast nowymi ostatecznymi decyzjami organu w przedmiocie przyznania tych płatności nastąpiła ich odmowa. Zachodzi zatem sytuacja nienależnego pobrania płatności. Organ I instancji prawidłowo zatem ustalił, że Skarżący jest obowiązany do zwrotu otrzymanych płatności obszarowych za lata 2012 i 2013. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący R.S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł że organ nie uwzględnił wszystkich argumentów i faktów wskazanych w odwołaniu od decyzji z dnia [...] września 2016 r., a nadto powołał jako dowody okoliczności, co do których charakteru dowodowego toczy się postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Poznaniu oraz przez swoje błędne rozstrzygnięcie uniemożliwił Skarżącemu udział we wszystkich fazach postępowania dowodowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Ponadto w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. Skarżący podniósł, że jego skarga dotyczy zasad, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie, m.in. naruszenie prawa strony do udziału w postępowaniu, dotrzymania terminu na złożenie pisma za pośrednictwem unijnej placówki pocztowej, które kwestionuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1066) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany, co do zasady, zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oceniając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że decyzja ta nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2016 r., poz. 1512 ze zm., zwanej dalej ustawą o Agencji), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w drodze decyzji administracyjnej ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1. pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2 krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. Organ ten posiada także uprawnienia organu podatkowego. Podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Po 1035/16, oddalił skargę Skarżącego na postanowienie Dyrektora WOR ARiMR w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmawiające Skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika BP ARiMR w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej i o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2013. Od decyzji Kierownika BP ARiMR w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2012 Skarżący nie wniósł odwołania. Tym samym obie decyzje uchylające decyzje dotychczasowe i odmawiające Skarżącemu przyznania płatności są prawomocne. W orzecznictwie wskazuje się, że chociaż postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, to ustalenie czy przyznane płatności rolnośrodowiskowe są przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy, jak też z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje niewątpliwie wtedy, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2715/16). Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu słusznie zatem wskazał, że art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Obejmuje więc swoim zakresem każde nienależne lub nadmierne pobranie środków publicznych, w tym m.in. pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy wnioskodawcy, uznanych następnie za pobrane nienależnie, w przypadku gdy środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej oraz nastąpi ich wypłata, a następnie decyzja ta zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, a nową decyzją przyznanie płatności zostanie odmówione, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W orzecznictwie stwierdza się, że zadaniem Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (tj. czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną) i czy decyzja została skierowana do właściwego podmiotu (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Ke 587/16, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 168/16). Zasadnie również organ wyjaśnił odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, o której mowa w art. 49 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2015 r. Poz. 1551, ze zm., zwanej dalej ustawą o płatnościach). Zgodnie z ww. przepisem Kierownik biura powiatowego Agencji odstępuje od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy, przypadku określonym w art. 54 ust. 3 lit. a pkt i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE Nr L 347, s. 549 z 20.12.2013 r.), zwanego dalej rozporządzeniem (UE) nr 1306/2013, tj. gdy kwota każdej z tych płatności nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 państwa członkowskie dokonują przeliczenia na walutę krajową kwoty pomocy wyrażonej w euro na podstawie ostatniego kursu walutowego ustalonego przez Europejski Bank Centralny przed dniem 1 października roku, dla którego pomoc została przyznana. Według kursu wymiany na zarówno dzień [...] września 2012 r., jak i [...] września 2013 r., kwoty nienależnie pobranych płatności przekraczają znacznie kwotę 100 euro. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organ słusznie również zastosował art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 02.12.2009 r., str. 65, dalej: rozporządzenie unijne nr 1122/2009) i wykluczył możliwość zastosowania ust. 3 tego przepisu. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 5397/16 (dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono "nie realizowanie programu zgodnie z wymogami prawa, aktualizuje obowiązek zwrotu pobranych płatności także za lata wcześniejsze, bez wykazywania, że w tamtych okresie nieprawidłowość istniała. Jest tak dlatego, że celem programu rolnośrodowiskowego jest realizacja pewnych założeń w określonym okresie, a to oznacza, że beneficjent jest zobowiązany do przestrzegania zasad związanych z realizacją tego programu w każdym roku tej realizacji. Konsekwencją takiego ukształtowania zobowiązań beneficjenta jest nie tylko nieprzyznanie płatności za dany rok, jeżeli stwierdzono uchybienia w realizacji programu ale także obowiązek zwrotu płatności wcześniej pobranych, na co już wyżej wskazano". Stanowisko takie znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., II GSK 2115/16, a także z dniu 24 listopada 2016 r., II GSK 3683/16). Również jeśli chodzi o prawidłowość dokonanych wyliczeń kwoty zwrotu za poszczególne lata (2012 - 2013), nie budziły one wątpliwości Sądu, a skarżący ich nie kwestionował, wobec czego szczegółowe rozważania w tym zakresie należy uznać za zbędne. Organ bardzo szczegółowo uzasadnił sposób wyliczenia kwoty określonej w decyzji. Wbrew tezom krótkiej skargi, organ odniósł się do lakonicznego odwołania – Skarżący nie przedstawił bowiem żadnych okoliczności faktycznych, które miałby zostać błędnie ustalone, nie przedstawił żadnych argumentów wskazujących na błędne ustalenie stanu faktycznego czy zastosowanie przepisów lub ich błędną interpretację. Ponadto, zdaniem Sądu, postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami, w tym zasadą wynikającą z art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.