I OSK 2273/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 27/22 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 19 października 2021 r. nr SKO 4317/65/21 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 27/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 19 października 2021r. nr SKO 4317/65/21 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że skarżącej zapewniono czynny udział w postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem decyzji z dnia 2 marca 2020r. Jak wskazał organ odwoławczy, skarżąca pismem z dnia 24 stycznia 2020 r., doręczonym w dniu 4 lutego 2020 r., została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w związku z uzyskaniem informacji o wypłacie skarżącej przez komornika sądowego wyegzekwowanych od dłużnika alimentów. W treści tego pisma pouczono skarżącą o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. oraz o możliwości przedstawienia w terminie 7 dni pisemnego stanowiska w sprawie. Skarżąca z powyższej możliwości skorzystała i w dniu 12 lutego 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pisemne stanowisko skarżącej z dnia 10 lutego 2020 r. w sprawie pobranych świadczeń alimentacyjnych od komornika sądowego. Skarżąca brała więc udział w postępowaniu administracyjnym i nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła K. G. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.), a to: art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), pkt 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. , a także art. 107 § 3 kpa i art. 11 kpa wyrażające się w oddaleniu skargi przez Sąd, pomimo że zbieranie, rozpatrywanie i ocena materiału dowodowego sprawy przez organ było nieprawidłowe, niewyczerpujące, polegające na zaniechaniu przez Sąd dokonania oceny ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ administracji; 2) przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.), a mianowicie: - art. 2 pkt. 7 lit. d w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 1205 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż świadczenia wypłacone skarżącej są nienależne pobrane; - art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż skarżąca pobrała nienależnie świadczenie alimentacyjne. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Z kolei zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, te i pozostałe przywołane niżej orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że zarzuty powołane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zostały niewłaściwie zredagowane (pomijając nawet wadliwości redakcyjne). Powyższy zarzut został sformułowany jako "naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), pkt 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. , a także art. 107 § 3 kpa i art. 11 kpa." Dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17 te i pozostałe przywołane niżej orzeczenia publik. CBOSA). Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem" (zob. wyrok NSA z 13.09.2023 r. I GSK 1226/22, ). Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna w znacznej mierze nie spełnia tak określonych wymogów. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się tylko ogólnie do zarzutu wyartykułowanego w uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej, dokonania wadliwej oceny zaskarżonej decyzji przez Sąd Wojewódzki. Zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja został wydana w postępowaniu nadzwyczajnym (wznowieniowym). W tym zakresie należy wskazać, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną (niekiedy postanowieniem), gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową. Przepisy prawne regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145-art. 152 k.p.a.) w sposób wyraźny wyodrębniają kilka jego etapów. W każdej poszczególnej i następującej kolejno fazie procedury wznowieniowej, organ ustala i rozważa właściwe dla danej fazy okoliczności sprawy oraz stosuje odpowiednie na danym etapie podstawy prawne określonych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie organ przeprowadził procedurę etapu wszczęcia postępowania na żądanie strony (art.. 147 k.p.a.) i wszczął postępowanie z przyczyny wymienionej w żądaniu strony (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.- strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). W kolejnym etapie organ dokonuje badania, czy wskazana przez stronę podstawa rzeczywiście istnieje. W tej fazie postępowania organ nie przystępuje jeszcze do wyjaśniania i rozstrzygania sprawy materialnej. Gdy organ ustali nieistnienie (nieprawdziwość) badanej przyczyny wznowienia, to chociażby dostrzegł inne wady prawne decyzji dotychczasowej, wydaje decyzję o odmowie jej uchylenia (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe uległo zakończeniu na etapie badania prawdziwości twierdzonej w żądaniu i wymienionej w postanowieniu podstawy wznowienia (art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.), gdyż organ stwierdził nieistnienie tej podstawy. Ustalenie przez organ orzekający w postępowaniu wznowieniowym, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., pomimo powołania jej we wniosku o wznowienie i wydania postanowienia o wznowieniu, skutkuje wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Odnosząc powyższe ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej zaskarżonej decyzji w zakresie nie wystąpienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prawo skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym nie zostało w żaden sposób naruszone. Z akt sprawy wynika, że skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych (zawiadomienie z 24 stycznia 2020 r. przesyłka odebrana przez skarżącą 4 lutego 2020 r.), w trakcie trwania postępowania złożyła pismo z 10 lutego 2020 r. informujące organ o zwróceniu się do komornika z prośba o wyjaśnienie kwestii otrzymanych od niego wpłat, następnie doręczono jej w trybie art. 44 k.p.a. decyzję Prezydenta Wrocławia z 2 marca 2020 r. Doręczenie przewidziane w art. 44 k.p.a. określane jest jako doręczenie zastępcze stwarzające domniemanie doręczenia (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970,; Z. Janowicz, Komentarz, 1995). Doręczenie to opiera się na domniemaniu prawnym, że przesyłka dotarła do rąk adresata (wyrok NSA z 5 grudnia 2019 r., II OSK 186/16). Doręczenie subsydiarne, a zatem fikcja prawna doręczenia pisma niepodjętego z poczty przez adresata w terminie 14 dni od dnia pierwszego zawiadomienia ma doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego, gdyż upływ tego terminu automatycznie rodzi bezwzględny skutek doręczenia. Zatem zastosowanie powyższej instytucji przez organ nie może być utożsamiane z brakiem udziału strony w postępowaniu bez własnej winy. Powyższe powoduje uznanie, że wskazana przez stronę przesłanka wznowienia nie zaistniała, co prawidłowo zostało ocenione przez Sąd Wojewódzki. W konsekwencji za niezasadne należy uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego opisane w pkt II ppkt 2 petitum skargi, gdyż organ w przedmiotowym postępowaniu nie stosował przepisów prawa materialnego. Skarżąca zdaje się nie dostrzegać, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazał, że decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy, jednak z innej przyczyny niż wskazane w jej uzasadnieniu. SKO we Wrocławiu uznało, odmiennie niż organ I instancji, że nie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak już wyżej podkreślono, w sytuacji, gdy po wznowieniu postępowania organ stwierdził, że jednak wskazana przesłanka wznowieniowa nie wystąpiła, to wydaje decyzję w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.- o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Natomiast ponowne przeprowadzenie kontrolowanego postępowania jest możliwe wyłącznie po stwierdzeniu, że zaistniała przesłanka wznowienia, a to, jak wyżej wykazano, nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sens uregulowania zawartego w art. 151 §1 pkt 1 k.p.a. polega właśnie na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Tym samym niedopuszczalne było przystąpienie przez organ do rozstrzygania o istocie sprawy, czyli o kwestii zasadności wydania decyzji w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz o zasadności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. Wniosek pełnomocnika z urzędu o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozstrzygnięcia Sądowi I instancji. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy.