II OSK 922/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. [...] z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1615/18 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 24 października 2018 r., nr WI-I.7840.28.23.2017.BU w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1615/18, oddalił skargę S. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 24 października 2018 r., nr WI-I.7840.28.23.2017.BU, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 20 października 2017 r., nr 961/2017, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą P. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę "stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] numer [...] składającej się ze: stalowej wieży kratowej o wysokości całkowitej 61,45 m wraz antenami sektorowymi i radioliniowymi, urządzeniami sterującymi APM umieszczonymi w ruszcie stalowym mocowanym do podstawy wieży, wykonaniem ogrodzenia wieży przymocowanego do krawężników wieży oraz zasilania obiektu w energię elektryczną. Anteny sektorowe skierowane będą na azymuty: 40°, 125°, 240°, 330°. Przewidziano do montażu: na wysokości 59,3 m po jednej antenie sektorowej typu ADU2518R7 na azymut pracującej w paśmie 900 i 1800 MHz oraz na wysokości 59,4 m po dwie anteny sektorowe A704516RO na azymut pracujące w paśmie 800 MHz. Anteny radioliniowe zostaną zainstalowane na wysokości 57 m i skierowane na azymut 338° i 350° - na działce ew. nr [...] obręb ewidencyjny [...], jednostka ewidencyjna [...], powiat [...], woj. małopolskie." Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło O. [...] z siedzibą w R., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1) "art. 141 § 4 oraz 3 § 1, 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)" w zw. z art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., "poprzez za organami, że nie jest koniecznym ustalenie faktycznych maksymalnych mocy oraz pochyleń planowanych urządzeń, lecz wystarczy tylko analizować ułamkowe moce według deklaracji inwestora i tym samym sąd nie akceptuje poglądu WSA w Krakowie II SA/Kr 658/19 z dnia 18.09.2019 roku, w którym wskazano, że stwierdzić należało, że kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania"; 2) art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. w zw. z "§ 2 ust. 1 pkt 7 a-d" w zw. z "§ 3 ust. 8 pkt a-g" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. "w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. na środowisko", poprzez jego błędną interpretację polegająca przyjęciu, iż organy nie muszą uwzględniać maksymalnej "moc EIRP" oraz maksymalnych "tilty anten", co stoi w sprzeczności z jednolitym orzecznictwem NSA. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie "kosztów zastępstwa pełnomocnika zawodowego" według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosowanie do zarządzenia z dnia 6 grudnia 2022 r. wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny za nieuzasadniony uznał zarzut zawarty w punkcie 1) środka zaskarżenia. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Nie stanowi zaś właściwej płaszczyzny do zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach zarzutu jego naruszenia nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Sąd Wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli instancyjnej. Ponadto, podnieść należy, że stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, który wskazuje na naruszenie powołanych w tej podstawie kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego, oparte jest na błędnym założeniu, że przy analizie kwestii oddziaływania pola elektromagnetycznego należy uwzględnić maksymalne parametry anten, w szczególności takie jak moc i pochylenie (tilt). Wyjaśnić w tym względzie trzeba, że pozwolenie na budowę wydaje się dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku inwestora, mającego określone parametry. Inwestycje planuje inwestor przyjmując parametry, w których chce, aby dana stacja bazowa pracowała, a urządzenia, które będą się składały na daną stację bazową, mogą mieć również inne tryby i parametry pracy, co nie zmienia faktu, iż inwestor planując swoją konkretną inwestycję chce z nich korzystać tylko w interesującym go zakresie. Dlatego też żądanie od inwestora, aby dokonywał analizy pracy tych urządzeń przy zastosowaniu parametrów, w których nie zamierza z nich korzystać, jest nie tylko nie uprawnione, ale dotyczy zupełnie innej inwestycji, niż ta, którą zamierza realizować (zob. wyroki NSA: z dnia 20 kwietnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2182/19; z dnia 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1887/19). Słusznie zatem stwierdził Sąd Wojewódzki, że "nie zasługuje na uznanie zarzut, że w przedstawionym przez inwestora projekcie telekomunikacyjnym przedmiotowej stacji bazowej brak danych dotyczących maksymalnego pochylenia osi głównej wiązki (tilt), jak bowiem wskazano w tabeli nr 3 projektu (uzupełnionego w dniu 14 sierpnia 2018 r.) maksymalne pochylenie wiązki dla wszystkich 16 anten sektorowych zostały określone na 12°.". Z przedłożonego przez inwestora projektu i załączonej do niego kwalifikacji planowanej stacji bazowej wynika, że zasięg występowania obszaru sumarycznego pola elektromagnetycznego o poziomie wyższym niż 0,1 W/m2 wynosi 49,8 m. Wysokość osi głównych nad poziomem terenu, przy ich maksymalnym pochyleniu anten -12°, wynosi odpowiednio: dla azymutu 40°: 46 m.n.p.t. (w odległości ok. 49 m od środka elektrycznego anten), 41,5 m.n.p.t. (w odległości 70 m od środka elektrycznego anten), 27,6 m.n.p.t. (w odległości 150 m od środka elektrycznego anten); dla azymutu 125°: 50 m.n.p.t. (w odległości ok. 49 m od środka elektrycznego anten), 46,7 m.n.p.t. (w odległości 70 m od środka elektrycznego anten), 32,2 m.n.p.t. (w odległości 150 m od środka elektrycznego anten); dla azymutu 240°: 52 m.n.p.t. (w odległości ok. 49 m od środka elektrycznego anten), 50,2 m.n.p.t. (w odległości 70 m od środka elektrycznego anten), 40,7 m.n.p.t. (w odległości 150 m od środka elektrycznego anten); dla azymutu 330°: 47,7 m.n.p.t. (w odległości ok. 49 m od środka elektrycznego anten); 44,6 m.n.p.t. (w odległości 70 m od środka elektrycznego anten), 34,6 m.n.p.t. (w odległości 150 m od środka elektrycznego anten). Niewadliwie Sąd I instancji ocenił, że w zaskarżonej decyzji organ wnikliwie i szczegółowo wyjaśnił, że realizacja przedmiotowej stacji bazowej ze wskazanymi w projekcie antenami zamontowanymi w sposób w nim przedstawiony nie spowoduje niekorzystnego wpływu promieniowania elektomagnetycznego. Wskazuje na to porównanie wysokości, na której zostaną zainstalowane anteny, z wysokością istniejącej i projektowanej lub przewidywanej zabudowy stosownie do ustaleń obowiązującego planu miejscowego, z których jednoznacznie wynika, że miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych. W szczególności, pola elektromagnetyczne o wartościach gęstości mocy większej od 0,1 W/m2, wystąpią wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności. Realizacja planowanego przedsięwzięcia tak jak ono zostało zaprojektowane w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym nie spowoduje zagrożenia dla zdrowia ludzi, związanego z przekroczeniem dopuszczalnych wartości mocy promieniowania elektromagnetycznego tj. o gęstości przekraczającej 0,1 W/m2. Nie spowoduje też ograniczeń w dopuszczalnej w obowiązującym planie miejscowym zabudowie, gdyż nie może ona mieć wyższej zabudowy niż maksymalnie 15 m. Na marginesie, organ odwoławczy, zauważając rozbieżność stanowisk organów i sądów administracyjnych, dokonał analizy sprawy, nie tylko pod kątem istniejącego zagospodarowania terenu, ale także możliwej do zrealizowania zabudowy dopuszczonej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem niewątpliwie wnikliwie i wszechstronnie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, także zarzut z punktu 2) skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Podkreślić należy, że kwestia konieczności dokonywania kumulacji parametrów przewidzianych do instalacji anten stacji bazowej telefonii komórkowej celem dokonania kwalifikacji inwestycji pod kątem jej oddziaływania na środowisko nie była jednolicie oceniana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Prezentowane były z jednej strony poglądy dopuszczające i wymagające sumowania oddziaływania poszczególnych anten sektorowych (również z innymi przedsięwzięciami), czy wymagające badania maksymalnych możliwości technicznych urządzeń, a z drugiej strony przedstawiano poglądy przeciwne, w których sądy administracyjnej opowiadały się za literalną wykładnią przepisów rozporządzenia nakazujących wyznaczanie równoważnej mocy promieniowana izotropowo dla pojedynczej anteny (zob. np. wyroki NSA: z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2907/12; z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1448/15; z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1194/17; z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 760/18; z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3455/21; z dnia 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1887/19). Pojawiające się w orzecznictwie wątpliwości w powyższym zakresie zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, w której w odpowiedzi na przedstawione do rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. (postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2022 r. o sygn. akt III OSK 703/21) zagadnienie prawne, "czy na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.) przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny czy też sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu", Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie ww. przepisów jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Przemawiać za tym ma wykładnia, jaka powinna być nadawana tym przepisom, jak również uznanie, że § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do analizowanego rodzaju instalacji nie może mieć zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazał, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikowanej pod kątem instalacji radiokomunikacyjnej z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja bazowa z antenami sektorowymi i antenami radiolinii i urządzeniami doprowadzającymi jako całość technologiczna stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Z przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca tejże uchwały. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż wskazanym przez inwestora w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten, są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji (zob. wyrok NSA dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 179/20). Stanowisko NSA zawarte w ww. uchwale potwierdza także słuszność powyższych rozważań odnośnie możliwości kwestionowania technicznych rozwiązań przyjętych w projekcie. Ponadto, na gruncie niniejszej sprawy, podkreślenia wymaga, że inwestor w toku postępowania odwoławczego, w odpowiedzi na wezwanie organu, przedłożył uzupełniony projekt budowlany, w którym zgodnie z wezwaniem uwzględniono zsumowanie parametrów chrakteryzujących przedsięwzięcie oraz przedstawiono stosowne wniosku. Z materiałów tych wynika, że również po zsumowaniu parametrów, zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, przedmiotowe zamierzenie nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Słusznie Sąd I instancji skonstatował, że okoliczność ta stanowi dodatkowy argument, że przedmiotowa stacja jako nie stanowiąca przedsięwzięcia które może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor, mimo braku obowiązku w tym względzie, dokonał zsumowania efektywnej mocy promieniowania izotropowo EIRP dla anten skierowanych w jednym azymucie. Tym bardziej brak jest podstaw do czynienia zarzutu w tym zakresie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, iż zachodzi szczególna okoliczność, o której mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. – odpowiedź na skargę kasacyjną została ograniczona do sfomułowania wniosku o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów oraz jednego zdania "argumenty podniesione w skardze kasacyjnej stanowią w istocie polemikę z ustaleniami Sądu I instancji i nie podważają wyrzeczenia Sądu, które odpowiada prawu.".