I OSK 2283/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1096/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 marca 2022 r., nr 659/2022 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1096/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 marca 2022 r., nr 659/2022 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 6 listopada 2020 r. nr 204/SD/2020, o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], stanowiącą obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 723 m2. Przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279; dalej: dekret z 1945 r.). Zdaniem organu odwoławczego, zagospodarowanie terenu uwidocznione na zdjęciach lotniczych koresponduje z historyczną dokumentacją powstawania zabudowań dotyczących Fabryki [...] na terenie ograniczonym ulicami [...], [...], [...] i [...]. Oznacza to, że dawni właściciele utracili możliwość faktycznego władania gruntem przed 5 kwietnia 1958 r. Tym samym jedna z przesłanek wynikających z art. 215 u.g.n. nie została spełniona w związku z utratą przez dawnych właścicieli faktycznego władania przedmiotową nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd w całości podzielił ustalenia organów. W ocenie Sądu, trafnie organy uznały, że z dokumentów wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod inwestycję polegającą na budowie Zakładu [...], która została zakończona przed 5 kwietnia 1958 r., gdyż jak wynika z informacji znajdujących się w aktach sprawy Zakład ten istniał już przed 1952 r., a następnie na nieruchomości tej wybudowano obecnie istniejący budynek szkolny z boiskiem sportowym. A zatem prawidłowo orzekły organy, że jedna z przesłanek wynikających z art. 215 u.g.n. nie została spełniona (utrata faktycznego władania nieruchomością przez dawnych właścicieli przed 5 kwietnia 1958 r.). Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie prawa procesowego, tj. 1. art. 151 p.p.s.a., przez bezzasadne oddalenie przez WSA skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., z uwagi na przekroczenie zasady swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przez błędne uznanie przez organ zdjęć lotniczych, dołączonych do opinii biegłego geodety z dnia 13 maja 2020 r "za dowód pozwalający na ustalenie, iż dawni właściciele nieruchomości utracili faktyczne władanie nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r., podczas gdy ww. zdjęcia, niepoświadczone certyfikatem oraz datą ich wykonania, nie mogły stanowić materiału dowodowego w sprawie, co powinno skutkować uchyleniem decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 marca 2022 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.; 2. art. 151 p.p.s.a., przez bezzasadne oddalenie przez WSA skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 7, 77 § 1 i 3, 75 § 1, 80 i 84 k.p.a., z uwagi na zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, brak podjęcia przez organ wyczerpującej ilości czynności procesowych, w tym brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu fotogrametrii oraz przez arbitralne i wykraczające poza zakres swobodnej oceny dowodów uznanie, że dawni właściciele nieruchomości utracili faktyczne władanie przed datą 5 kwietnia 1958 r., podczas, gdy faktyczna utrata władania nieruchomością nastąpiła po dniu 5 kwietnia 1958 r., co powinno skutkować uchyleniem decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 marca 2022 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; 3. art. 151 p.p.s.a., przez bezzasadne oddalenie przez WSA skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 15 k.p.a., z uwagi na brak merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.; II. naruszenie prawa materialnego, tj. 1. art. 151 p.p.s.a, przez wadliwe przyjęcie, że odnośnie przedmiotowej nieruchomości nie zostały spełnione przesłanki z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), tj., że przed dniem 5 kwietnia 1958 r. poprzednicy prawni Skarżącego utracili faktyczną możliwość władania całością przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy przed wskazaną datą taka utrata nie nastąpiła, co w konsekwencji powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.; oraz ewentualnie 2. art. 151 p.p.s.a., przez bezzasadne oddalenie przez WSA skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 215 ust. 2 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie, że rzekoma możliwość czasowego zajęcia nieruchomości oznaczałaby niespełnienie przesłanki z art. 215 ust. 2 u.g.n., co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie - co wynika z akt - przedwojenni właściciele nieruchomości i ich spadkobiercy nie złożyli wniosku dekretowego w trybie art. 7 ust.1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, zaś złożony w dniu 18 listopada 2008 r. wniosek o odszkodowanie okazał się nie spełniać jednej z przesłanek z art. 215 ust. 2 u.g.n. Odmowa ustalenia odszkodowania nastąpiła bowiem z uwagi na niespełnienie przesłanki "pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 roku". Odmawiając słuszności przedstawionej w skardze kasacyjnej argumentacji podkreślić trzeba, że o pozbawieniu faktycznej możliwości władania działką przy uwzględnieniu wskazanej jako granicznej daty 5 kwietnia 1958 r., w ujęciu obiektywnym, można mówić w sytuacji, gdy możliwym było ustalenie, czy doszło do objęcia faktycznego, rzeczywistego władztwa nad nieruchomością przez Państwo. Takim zdarzeniem prawnym, w okolicznościach niniejszej sprawy, jest m.in. wskazywana tak przez organy, jak i następnie przez Sąd I instancji - decyzja nr IN.IA/E-952/52, orzekająca o przekazaniu w zarząd i użytkowanie Ministerstwu Budownictwa Miast i Osiedli przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawa nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicach [...], [...], [...] i [...] oraz terenu położonego nad brzegiem Wisły naprzeciw ul. [...], zajmowanych przez Zakłady [...], oraz pismo z dnia 24 listopada 1952 r., skierowane przez Wydział Gospodarki Mieszkaniowej i Terenów Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie do [...] nr [...] Zakład [...], adresowane na ul. [...] róg [...], w którym adresat informowany jest, że w wykonaniu decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 6 października 1952 r., nr Gm.11-1/314/52, nieruchomości warszawskie przy ulicach [...], [...] i teren nad Wisłą zostaną przekazane adresatowi protokołem zdawczo-odbiorczym dnia 3 grudnia 1952 r. Z tą chwilą nastąpiła utrata faktycznej możliwości władania tą nieruchomością przez jej byłych właścicieli, a zatem miało to miejsce przed datą 5 kwietnia 1958 r. Z kolejnych dokumentacji tak papierowych, jak fotograficznych wynika, że nieruchomość zajęta była w dalszym ciągu również po 1958 roku. Prawidłowo zatem organy administracji uznały, zaś Sąd Wojewódzki tę ocenę podzielił, że skarżący nie spełnił drugiej z przesłanek wymienionych w art. 215 ust. 2 u.g.n. Skarżący kasacyjnie powołując się na niesłuszny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., przez bezzasadne oddalenie przez WSA skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała art. 7, art. 77 § 1 i 3, art. 75 § 1, art. 80 i art. 84 k.p.a., z uwagi na zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz z uwagi na przekroczenie zasady swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - podnoszą, że zebrany materiał dowodowy nie był wystarczający do wywiedzenia takiego wniosku. Wspomnieć zatem należy, że w aktualnym stanie prawnym obowiązek podejmowania przez organy administracji publicznej z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, został poszerzony o działanie na wniosek stron. Jeśli zatem organy ustalą, na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego, że określona sytuacja ma miejsce w sprawie, to co do zasady nie są zobligowane do poszukiwania dalszych dowodów w tym zakresie. Na organie nie spoczywa nieograniczony obowiązek poszukiwania dowodów, zwłaszcza w sytuacji gdy określone, istotne dla sprawy fakty, zostały już ustalone. Dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. Oznacza to, że w przypadku posiadania przez stronę wiedzy co do innych okoliczności niż ustalone przez organ, we własnym interesie nie powinna ona pozostawać bierna i powinna podjąć działania w celu wykazania prawdziwości swoich twierdzeń. Dla prowadzenia dalszych czynności dowodowych konieczna jest więc inicjatywa strony. Nawet jeśli obowiązek udowodnienia określonej okoliczności z mocy art. 7 k.p.a. ciąży na organie administracji, to nie zwalnia to strony postępowania z obowiązku dostarczenia dowodu niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy, względnie wskazania jego źródła. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności strony zainteresowanej oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy (por. wyroki NSA z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1626/18, z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 4192/18; publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazując na niezasadność wskazanych zarzutów rozpoznanych łącznie jako wzajemnie się przenikających wyjaśnić trzeba, że poza sporem jest, że art. 215 ust. 2 u.g.n. w odniesieniu do działki przewiduje dwa warunki dla ustalenia odszkodowania: 1. działka przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne; 2. poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Przy czym, oba warunki muszą być spełnione łącznie. Zgodnie zatem z przywołanym przepisem, niespełnienie któregokolwiek z nich powoduje brak podstaw do przyznania odszkodowania. W postępowaniu o ustalenie odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n., organ dokonuje oceny występowania przesłanek w nim wskazanych i w przypadku nie wystąpienia którejkolwiek z nich, zobligowany jest do wydania decyzji odmownej. W niniejszej sprawie należało zatem ustalić, czy działka przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz czy dawni właściciele przedmiotowej nieruchomości warszawskiej władali lub mieli możliwość władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Jak wynika z akt sprawy działka mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne (pierwsza przesłanka), jednak jak już wskazano i co wynika z niezakwestionowanego skutecznie stanu faktycznego sprawy - nie została spełniona druga przesłanka warunkująca ustalenie odszkodowania odnosząca się do utraty władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Nie postawiono bowiem skutecznie zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych w sprawie. Przypomnieć natomiast należy, że Sąd I instancji stwierdził, że "z dokumentów wynika, iż przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod inwestycję polegającą na budowie Zakładu [...], która została zakończona przed dniem 5 kwietnia 1958 r., gdyż jak wynika z informacji znajdujących się w aktach sprawy Zakład ten istniał już przed 1952 rokiem, a następnie na nieruchomości tej wybudowano obecnie istniejący budynek szkolny z boiskiem sportowym." Nie ma potrzeby powielać prawidłowo przytoczonych przez organy i Sąd I instancji materiałów dowodowych. Wskazać jedynie należy, że na zdjęciach lotniczych z 1955 r. i z 1960 r. widoczne jest ogrodzenie, a wrysowany przez biegłą geodetę teren przedmiotowej nieruchomości znajduje się wewnątrz ogrodzonego placu. Stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w 1955 r. wskazuje, iż teren ten stanowił plac budowy, na którym realizowane były elementy przedsiębiorstwa państwowego. Na nieruchomości tej wzniesiono już wówczas wielkogabarytowy budynek, który zajmował jej część, z kolei jej pozostała część była wykorzystywana jako plac budowy. Zgodnie z dokumentacją znajdującą się w aktach sprawy, zabudowania powstały pomiędzy 20 listopada 1948 r., a rokiem 1955. Powyższy fakt potwierdza karta rejestracji nieruchomości wskazująca, że w 1948 r. na przedmiotowym terenie istniały "stosy gruzu" (rubryka 21 karty "stan techniczny"), w związku z czym nieruchomość należało potraktować jako niezabudowaną na dzień wejścia w życie dekretu (rok 1945). Z kolei ze zdjęcia lotniczego nr N34138-1955-011-2648 wynika, że już w 1955 r. na części przedmiotowej nieruchomości znajdowały się zabudowania i teren był ogrodzony. Z akt sprawy wynika zatem, że w tym okresie na przedmiotowym terenie funkcjonowało przedsiębiorstwo państwowe, bowiem już w 1952 r. teren ten został zajęty pod inwestycję polegającą na budowie Zakładu [...]. Stan zagospodarowania działki wskazywał, że cała sporna nieruchomość już przed 1958 r. została zajęta pod budowę Zakładu. Zasady logiki i doświadczenia życiowego prowadzą jednocześnie do wniosku, że prowadzenie inwestycji polegającej na budowie Zakładu [...] wymagało zajęcia całej spornej nieruchomości pod jego budowę, infrastrukturę i zapewnienie do niego dostępu. Nadto, we wniosku Wnioskodawca podkreślił, że dawna właścicielka nieruchomości - [...] w latach 1941-1945, aż do śmierci, tj. do 31 grudnia 1996 r. przebywała we wsi [...] koło [...]. Wszystko to wskazuje, iż dotychczasowi właściciele nieruchomości nie znajdowali się w jej posiadaniu ani w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., ani przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Inne nie poparte dowodami twierdzenie, w tym sama okoliczność posiadania przez ówczesnego właściciela ww. nieruchomości, choćby w części możliwości władania nią przed określoną w art. 215 ust. 2 u.g.n. datą, winna podlegać inicjatywnie dowodowej stron skarżących na podstawie art. 7 k.p.a., co również nie zostało udowodnione, a zatem uznać należy, że nie miało miejsca w tej sprawie. Powyższe okoliczności niewątpliwie świadczą o tym, że utrata przez przedwojennych właścicieli faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością nastąpiła już przed 5 kwietnia 1958 r. i utrzymywała się również po tej dacie. Okoliczność bowiem, że na nieruchomości tej do dnia dzisiejszego znajdują się zabudowania szkolne, wybudowane w miejsce zakładu [...], prowadzi do wniosku o utracie faktycznej możliwości władania tą nieruchomością przez jej byłych właścicieli przed datą graniczną wskazaną powyżej. Raz jeszcze bowiem podkreślić należy, że faktyczna możliwość władania, o której mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n. odnosi się do stanu faktycznego, w którym poprzedni właściciel lub jego następcy prawni mogli korzystać z nieruchomości. Zaznaczyć przy tym należy, że możliwość władania nieruchomością to nie tylko efektywne z niej korzystanie, lecz także sama tylko możliwość takiego korzystania, choćby władający nie czynił z niej użytku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może zaś budzić wątpliwości, że w realiach niniejszej sprawy nie miała ona miejsca. Nieskuteczny jest tym samym zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy administracji dokonały prawidłowej analizy materiału dowodowego oraz uwzględniły w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy. Istota zasady swobodnej oceny dowodów, określonej w art. 80 k.p.a. sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej (nie: dowolnej) oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Trudno też uznać za skuteczny zarzut, że zebrany materiał dowodowy nie był wystarczający oraz oceniony dowolnie, skoro nie przedstawiono przekonywujących przeciwdowodów świadczących o władztwie nieruchomością byłych właścicieli przed 1958 rokiem, gdy z dokumentacji wynika, że Zakład [...] istniał już w 1952 roku, zaś następnie wybudowano na nieruchomości istniejące do dnia dzisiejszego: szkołę i boisko szkolne z czego w granicach nieruchomości znajduje się wspomniane boisko szkolne. Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 15 k.p.a. z uwagi na brak merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Organ odwoławczy dokonał analizy i oceny stanu faktycznego i prawnego w oparciu o zebrany materiał dowodowy, co nie świadczy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania. Fakt, że Wojewoda powielił ustalenia organu I instancji, uznając je za własne, nie może być utożsamiany z nierozpatrzeniem sprawy po raz drugi. Fakt ten nie daje też podstaw do formułowania zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawierało bowiem wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ odwoławczy rozpatrujący sprawę ponownie wskutek złożenia odwołania był uprawniony, by dokonać oceny sprawy w oparciu o już zebrany materiał dowodowy, co więcej - na podstawie art. 153 p.p.s.a. - był związany wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1618/21, który wskazał, że organ odwoławczy w oparciu o zebrany materiał dowodowy niezasadnie nie podjął próby samodzielnego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, istniały przesłanki do wydania decyzji merytorycznej w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Nie był zatem zasadny także zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., określającego zasadę dwuinstancyjności. Wobec tego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organy administracji dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego i słusznie uznały, że w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona druga z przesłanek art. 215 ust. 2 u.g.n., mówiąca o tym, że odszkodowanie może być przyznane za działkę, jeżeli były właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Opinia biegłego w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie pozwala na stwierdzenie, że poprzedni właściciele przedmiotowej nieruchomości utracili możliwość faktycznego władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Tym samym, zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za nieuzasadnione. Z tych wszystkich powodów uznać należało, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a podniesione w niej zarzuty pozostawały nieuzasadnionymi. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.