IV SAB/Wr 1084/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 lipca 2023 r. sprawy ze skargi S.T. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy z wniosku strony skarżącej z dnia 28 maja 2020 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (słownie: dwa tysiące) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 28 maja 2020 r. skarżący S. T. wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W dniu 8 lutego 2021 r. pobrano od strony odciski linii papilarnych. W dniu 18 października 2021 r. do Wojewody wpłynęło pismo strony z prośbą o informację o stanie sprawy oraz o możliwość wglądu w akta administracyjne. Pismem z dnia 10 lutego 2022 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.), wystąpił do właściwych organów o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt na terytorium RP wnioskodawcy stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismami z dnia 25 marca i 7 maja 2021 r. (z odnotowanym wpływem do organu odpowiednio w dniach – 26 marca i 10 maja 2021 r.) strona wniosła o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Pismem z dnia 20 kwietnia 2022 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 22 kwietnia 2022 r.) wiosła o udzielenie informacji o stanie sprawy oraz o możliwość wglądu w akta administracyjne. Pismem z dnia 14 grudnia 2021 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 23 grudnia 2021 r.) strona wniosła ponaglenie. Pismem z dnia 28 czerwca 2022 r. Wojewoda wezwał stronę – w terminie 7 dni – do uzupełnienia wniosku w sposób wskazany w tym wezwaniu, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W piśmie tym strona została również poinformowana o obowiązku przedstawienia dowodu uiszczenia opłaty skarbowej tytułem udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Pismami z dnia - 16 sierpnia oraz 9 listopada 2022 r. (z odnotowanym wpływem do organu odpowiednio w dniach – 18 sierpnia i 15 listopada 2022 r.) strona po raz kolejny wystąpiła o informację o stanie sprawy. Pismem z dnia 9 grudnia 2022 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 14 grudnia 2022 r.) strona wniosła skargę na bezczynność i przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu. Zarzucił, że Wojewoda nie odpowiada na pisma, nie okazał stronie akt sprawy, nie przesłał ponaglenia do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, nie udziela żadnych informacji mimo wielokrotnych zapytań pisemnych, e-mailowych i telefonicznych. Pomimo że wnioskodawca przedłożył komplet dokumentów, wojewoda nie wydał decyzji w terminie ustawowym, ani nie podał innego terminu. Wskazując na naruszeni przez Wojewodę art. 6-10, art. 12, art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.) skarżący wniósł o: - stwierdzenie przewlekłości postępowania; - stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; - zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; - przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej odszkodowania w kwocie 10.000 zł na podstawie art. 149 § w zw. z art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W piśmie z dnia 14 grudnia 2022 r. Wojewoda poinformował stronę o wyznaczonym terminie wglądu do akt sprawy, a nadto, ponownie wezwał stronę do uzupełnienia wniosku w sposób wskazany w tym wezwaniu oraz do przedstawienia dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od wniosku, w terminie 7 dni pod rygorem wydania decyzji niezgodnej z żądaniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.: "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Natomiast definicję terminu "bezczynność" zawiera art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Nadto należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne co nie oznacza, że zawsze szybkie prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Natomiast zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że w tej sprawie mamy do czynienia z rozumianą jw. bezczynnością i przewlekłością organu. Materiał ten potwierdza, że Wojewoda otrzymał wniosek strony w dniu 28 maja 2020 r. Poza pobraniem od strony odcisków palców w dniu 8 lutego 2021 r., w sprawie nie były podejmowane żadne czynności procesowe aż do 10 lutego 2022 r., kiedy to Wojewoda wystąpił do właściwych służb w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, co jest standardowa, a przy tym i obligatoryjną procedurą w sprawach tego rodzaju. Kolejna czynność procesowa organu miała miejsce w dniu 28 czerwca 2022 r. i stanowiło ją wezwanie strony, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braków formalnych wniosku pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Kolejne wezwanie do uzupełnienia wniosku zostało skierowane do strony w dniu 14 grudniu 2022 r. W tym samym dniu, do Wojewody wpłynęła skarga strony na bezczynność i przewlekłość organu w rozpoznaniu wniosku strony. W przekonaniu Sądu nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji - zobligowany do załatwienia sprawy w terminie miesiąca, ewentualnie dwóch miesięcy - podejmuje w sprawie pierwszą czynność po około 2 lat od daty wpływu wniosku. Nadto organ bezsprzecznie nie wykonywał również prawidłowo (terminowo) dyspozycji art. 36 k.p.a., tzn. nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu jej załatwienia. Powyższe stanowi, że - na dzień wniesienia skargi - Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej, naruszając przy tym zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Powyższe Sąd orzekł (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu - decyzji), Sąd uznał także (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w tej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej, a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji, nie będąc jednocześnie prawidłowo informowana o dacie załatwienia sprawy, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od kilku już lat - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Wobec braku informacji o tym, że Wojewoda załatwił sprawę z wniosku strony, Sąd w punkcie III wyroku, na podstawie art. 149 § pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wojewodę do załatwieniu wniosku strony skarżącej w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Na wniosek, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty ww. kwoty przez organ posłuży zwalczeniu bezczynności i przewlekłości organu. W ocenie Sądu zasądzona kwota: z jednej strony zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością i przewlekłością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej: będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie: jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność i przewlekłość, tj. zwalczania bezczynności i przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy wnioskowana przez stronę skarżącą kwota jest zbyt wygórowana i dalej idącą skargę w tej części - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił (pkt V sentencji wyroku). O kosztach postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt VI sentencji). Bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostaje zmiana stanu prawnego wprowadzona na mocy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r. poz. 91; data jej wejścia w życie to 29 stycznia 2022 r.), gdyż bezczynność i przewlekłość organu powstała przed 29 stycznia 2022 r. Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy k.p.a. Jak bowiem wynika z akt sprawy wniosek skarżącej został złożony przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. Na mocy dokonanej zmiany w ustawie o cudzoziemcach wprowadzono - m.in. - terminy rozpoznania spraw o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz przepisy przejściowe regulujące bieg terminów w odniesieniu do spraw w toku. Fakt ten nie może jednak wpłynąć na ocenę istnienia przewlekłości i bezczynności w rozpoznawanej sprawie. Organ popadł bowiem w zwłokę na wiele miesięcy przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. Odmienny pogląd, oparty wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, pomijałby całokształt porządku prawnego i naruszał zasady konstytucyjne, w tym zasadę demokratycznego państwa prawa, wyrażaną w art. 2 Konstytucji RP.