II SA/Rz 1024/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2023 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 10 czerwca 2022 r. nr N-I.7581.2.27.2022 w przedmiocie odmowy zwrotu udziału w nieruchomości - skargę oddala - UZASADNIENIE II SA/Rz 1024/22 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi W.N. jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z 10 czerwca 2022 r., nr N-l.7581.2.27.2022 wydana w przedmiocie odmowy zwrotu udziału w nieruchomości. W podstawie prawnej organ wskazał art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 - dalej "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. - zwana dalej "u.g.n."). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z [...] października 2019 r. uzupełnionym pismami z [...] października 2019 r., [...] czerwca 2020 r. i [...] kwietnia 2021 r. W.N. - działający w imieniu własnym i jako pełnomocnik J.N. (spadkobiercy współwłaściciela tj. M.N.) wniósł o zwrot udziałów w nieruchomości (po 1/8 cz. każdy), położonej na terenie [...], oznaczonej dawniej jako parcela gruntowa [...] i [...], przekształconej w działkę nr [...], z której powstały działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], a następnie działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] miasta [...]. Po rozpoznaniu ww. wniosku Starosta [...] decyzją z 25 marca 2022 r. nr GN.6821.118.2019.AJ orzekł o odmowie zwrotu udziałów w nieruchomości - pochodzącej z pgr. [...] gm. kat. [....] - położonej w obrębie nr [...] miasta [...], której obszar aktualnie obejmuje działki nr [...] o pow. 0,0978 ha, obj. KW nr [...] (własność Skarbu Państwa), [...] o pow. 0,0095 ha, [...] o pow. 0,1428 ha, obj. KW nr [...] (własność Gmina Miasta [...]) oraz działki nr [...] o pow. 0,0457 ha, obj. KW nr [...], [...] o pow. 0,0123 ha, [...] o pow. 0,0227 ha, obj. KW nr [...], [...] o pow. 0,0534 ha, obj. KW nr [...], [...] o pow. 0,0429 ha, obj. KW nr [...], [...] o pow. 0,0472 ha, obj. KW nr [...], [...] o pow. 0,0522 ha, obj. KW nr [...], [...] o pow. 0,0456 ha, obj. KW nr [...], [...] o pow. 0,0443 ha, obj. KW nr [...], [...] o pow. 0,0444 ha, obj. KW nr [...], [...] o pow. 0,0547 ha, obj. KW nr [...], [...] opow. 0,0426 ha, obj. KW nr [...], [...] o pow. 0,0486 ha, obj. KW nr [...], stanowiące własność osób fizycznych. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie wnioskodawcy nie przysługuje roszczenie o zwrot, gdyż nieruchomości objęte wnioskiem zostały sprzedane na rzecz osób fizycznych lub ustanowiono na nich prawo użytkowania wieczystego. W odwołaniu od ww. decyzji W.N. działający w imieniu własnym i jako pełnomocnik J.N., podniósł, że grunt objęty wnioskiem o zwrot jest własnością spadkową po ojcu M.N., został bez zgody podzielony na mniejsze części i sprzedany na podstawie umów sprzedaży bądź na podstawie użytkowania wieczystego. Zarzucił brak informacji na jakiej podstawie doszło do sprzedaży gruntu. Wymienioną na wstępie decyzją z 10 czerwca 2022 r. Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na wstępie wskazał, że w całości podziela argumentację prawną wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołując się na art. 136 ust. 3, art. 137 oraz art. 216 ust. 1 u.g.n. wyjaśnił, że na podstawie Zarządzenia Naczelnika Miasta [...] z 28 lutego 1976 r., nr [...] w sprawie ustalenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego w dzielnicy "[...]" w [...], Gmina Miasto [...] nabyła przedmiotową nieruchomość pod budowę osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego. Z przeprowadzonych 18 listopada 2021 r. oględzin wynikało, że obszar parceli gruntowej [...] gm. kat. [...] wchodzi w skład obecnych działek, położonych w obrębie nr [...] miasta [...] ([...]) stanowiących: urządzoną drogę ul. [...] w [...] tj. działka nr [...], będąca własnością Skarbu Państwa, ciąg pieszo-jezdny łączący ul. [...] i ul. [...] w [...] tj. działka nr [...], będąca własnością Gminy Miasta [...], urządzoną drogę ul. [....] w [...] tj. działka nr [...], będąca własnością Gminy Miasta [...] oraz działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], będące własnością osób fizycznych. Przy czym działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] są zabudowane i ogrodzone, natomiast działka nr [...] jest niezabudowana, ogrodzona łącznie z działką nr [...], stanowi część ogrodu/podjazdu przynależnego do zabudowanej działki nr [...]. Odnośnie działek nr [...], [...], [...] stanowiących własność odpowiednio Skarbu Państwa i Gminy Miasta [...] Wojewoda wskazał, że stanowią one urządzone drogi oraz ciąg pieszo-jezdny, służące do skomunikowania pozostałych zabudowanych działek. Z tej przyczyny należało odmówić ich zwrotu. Niemożliwym jest w tym zakresie uwzględnianie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i to niezależnie od zrealizowania bądź nie celu wywłaszczenia w sytuacji, gdy nieruchomość taka jest zajęta obecnie pod drogę publiczną. Wojewoda wskazał także, że zwrotowi podlegają jedynie nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego - czyli podmiotu publicznoprawnego. Działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowią własność osób fizycznych, zatem nie zachodzą prawem określone przesłanki do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie ich zwrotu. Za takim stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego spadkobiercę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione wart. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna. Organ zauważył, że w przedmiotowej sprawie nie mają znaczenia czy przesłanki zwrotowe występują czy nie, gdyż do zwrotu dojść nie może. Cel, tj. budowa osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego, dla którego nieruchomość objęta wnioskiem została nabyta przez Skarb Państwa, został zrealizowany. Nadto organ w takim wypadku nie może prowadzić postępowania dowodowego. Brak możliwość zastosowania art. 136 u.g.n. skutkuje brakiem roszczenia, które mogłoby zostać uwzględnione. Wojewoda jako bezpodstawne ocenił zarzuty odwołania. W skardze na opisaną wyżej decyzję, złożoną do WSA w Rzeszowie, W.N. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wniosek sprawy tj. zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. ze względu na fakt, iż wyszły na jaw istotne dla sprawy, nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, tj. wywłaszczenia spornego gruntu w 1976 r. o czym zainteresowani nie byli poinformowani. Skarżący zawnioskował o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., ewentualnie na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Skarżący zarzucił także naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, niewyjaśnienie na jakie podstawie sporny grunt zastał oddany osobom trzecim; art. 8 § 1 k.p.a., gdyż Gmina [...] nie prowadziła sprawy w sposób budzący zaufanie m. in. poprzez brak informacji w zakresie, na jakiej podstawie grunt został oddanych na użytek osób trzecich, jak i również w przypadku porozumienia, w kwestii możliwości odzyskania 14 gruntu z tytułu ojcowizny; art. 9 k.p.a., gdyż mimo, że sprawa trwa 8 lat dopiero w momencie odwołania uzyskał informację, że sporny grunt został wywłaszczony w roku 1976. Przez wszystkie lata nigdy nie uzyskali jednoznacznej odpowiedzi w kwestii gruntu oddanego w ręce osób trzecich. Sprawa dotycząca gruntu o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...] - znajdujących się na ul. [...] oraz [...] jest problematyczna. Dopiero po piśmie Wojewody z dnia 10.06.2022 r. uzyskali informacje o charakterze prawnym gruntu, które jak wynika z pisma, zostało wywłaszczone w 1976 r. Wobec tego, że czynność wywłaszczająca miała miejsce w 1976 r. mieści się ona w ramach czasowych prywatyzacji ziem na terenie RP w tym okresie. Zdaniem skarżącego istnieje możliwość odzyskania zarówno gruntu, jak i odszkodowania. Ani rodzina ani ustawowi spadkobiercy nigdy nie otrzymali rekompensaty finansowej z tytułu wywłaszczenia gruntu znajdującego się na terenie miasta [....]. Przez cały czas trwania sprawy Gmina nie poinformowała zainteresowanych o niemożliwości odzyskania ziem z tytułu wywłaszczenia, a zwłaszcza o przysługującym odszkodowaniu, które mogli uzyskać na podstawie wniosku złożonego do 2020 r. art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w ocenie skarżącego osoba prowadząca sprawę nie była bezstronna. Na przedmiotowym gruncie zamieszkuje 10 rodzin, z czego dwie działki należą do jej bliskich; - art. 35 § 1 k.p.a., gdyż sprawa była przez Gminę długo rozpatrywana ze szkodą dla strony. Korespondencja i działania Gminy w żaden sposób nie wypłynęły na rozwój sprawy, W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia 10 czerwca 2022 r. nr N-l.7581.2.27.2022 utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 25 marca 2022 r. nr GN.6821.118.2019.AJ o odmowie zwrotu udziałów w wywłaszczonej nieruchomości. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo z zachowaniem reguł art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Mógł on więc być podstawą oceny przez pryzmat przepisów regulujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Przedmiotem żądania zwrotowego W.N. i J.N. były udziały (po 1/8 każdy) w nieruchomości, pochodzącej z pgr. [...] gm. kat. [...], wchodzącej w skład obecnych działek, położonych w obrębie nr [...] miasta [...] ([...]) stanowiących: drogę (działka o nr [...]) - będącą własnością Skarbu Państwa, ciąg pieszo - jezdny (działka o nr [...]) - będący własnością Gminy Miast [...], drogę (działka o nr [...]) - będącą własnością Gminy Miasta [...] oraz działki o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] — będące własnością osób fizycznych. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [....] o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia [...] grudnia 2017 r. sygn. akt [...] - spadek po byłym współwłaścicielu przedmiotowej nieruchomości, tj. M.N. (s. E.) na podstawie ustawy nabyli: żona K.N. oraz dzieci M.N., W.N. i J.N. w udziałach po 1/4 części. Z pisma uzupełniającego wniosek z dnia [...].10.2019 r. wynika, iż K.N. oraz M.N. nie żyją i dotychczas nie przeprowadzono postępowania spadkowego po tych osobach. Stąd wyłącznie uprawnieni do żądania zwrotu nieruchomości są spadkobiercy po K.N., spadkobiercy po M.N., W.N., J.N. w udziałach po 1/4 części z 1/2 części, jako następcy M.N. oraz S.K. Zgodnie z pismem Sądu Rejonowego w [...] Wydział Cywilny z dnia [...] lipca 2021 r. Sygn. Akt [...] wynika, iż w sprawie otwarcia i ogłoszenia testamentu M.N. nie zapadło postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po M.N. Ponadto z pisma Sądu Rejonowego w [....] Wydział Cywilny wynika, iż przed Sądem Rejonowym w [...] nie toczyło się i nie toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po K.N. Po M.N. toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku pod sygn. akt [...], które zostało umorzone. Obwieszczeniem z dnia 22.04.2021 r. znak: GN.6821.118.2019 zawiadomiono byłych współwłaścicieli lub ich spadkobierców o możliwości przystąpienia do toczącego się postępowania w sprawie zwrotu udziałów w przedmiotowej nieruchomości, pouczając, iż w przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w terminie 3 miesięcy od dnia opublikowania zawiadomienia uprawnienie do zwrotu nieruchomości wygasa. Nikt w wyznaczonym terminie nie złożył wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Parcela gruntowa [...] została objęta Zarządzeniem Naczelnika Miasta [...] z dnia 28.02.1976 r. Nr [...] w sprawie ustalenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego w dzielnicy "[...]" w [...], wydanym na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192). W aktach sprawy brak jest tegoż Zarządzenia, jednakże zgromadzone w aktach sprawy dokumenty niewątpliwie wskazują na fakt jego wydania oraz objęcie nim ww pgr [...] gm. kat. [...] Są to w szczególności dokumenty zalegające na k. 76, 75, 68-74, 108-115 akt adm. organu I instancji. Postanowieniem Państwowego Biura Notarialnego w [...] z dnia 28 lutego 1978 r. w Zd. Nr [...] obejmującym pgr [...] w [....] będącą własnością S.K. oraz M.N., zniesiona została p.gr [...] gm. kat. W., a w jej miejsce powstała dz. [...] o pow. 4432 m2. Jednocześnie ww postanowieniem zniesiono działkę nr [...] do działek o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], Powyższe w oparciu o operat pomiarowy, rejestr pomiarowy, mapy uzupełniające z planem podziału terenów budownictwa jednorodzinnego z daty [...], dnia [...].03.1976 roku Nr [...] oraz w myśl przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (powstałe po zniesieniu działki nr [...]} wchodzą w skład obecnych działek, położonych w obrębie nr [...] miasta [...] o nr ewid. [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...]. Działki drogowe to działki: Nr [...] - ul. [...] w [...] _KW Nr [...] Skarb Państwa; Nr [...] - ul. [...] w [...] _ KW Nr [...] Gmina Miasta [...] i Nr [...] - ul. [...] w [...] _ KW Nr [...] Gmina Miasta [...] zaś działki Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...] to nieruchomości, dla których założono księgi wieczyste z wpisem własności na rzecz osób fizycznych (osób trzecich w rozumieniu u.g.n.). Oględziny na gruncie z 18 listopada 2022 r. potwierdziły powyższe ustalenia. Stwierdzono, że obszar p.gr [...] gm. kat. [...] wchodzi w skład obecnych działek, położonych w obrębie nr [...] Miasta [....] ([...]) stanowiących: urządzoną drogę (działka o nr [...]) - ul. [....] - będącą własnością Skarbu Państwa, ciąg pieszo - jezdny (działka o nr [...]) łączący ul. [...] i ul. [....] - będący własnością Gminy Miasta [...], urządzoną drogę (działka o nr [...]) - ul. [...] w [...] - będącą własnością Gminy Miasta [...] oraz działki o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - będące własnością osób fizycznych. Działki o r [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...] są zabudowane i ogrodzone. Działka nr [...] jest niezabudowana, ogrodzona łącznie z działką [...], stanowi część ogrodu/podjazdu przynależnego do zabudowanej działki nr [...]. Problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899, ze zm.). Z art. 136 ust. 3 wymienionej ustawy wynika, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wymieniony art. 137 ust. 1 stanowi, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z kolei art. 216 ust. 1 wymienionej ustawy poszerza zakres stosowania wyżej wymienionego przepisu do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule, w tym między innymi, przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r., poz. 282 oraz z 1985 r., poz. 99). W trybie powyższej ustawy na podstawie Zarządzenia Naczelnika Miasta [...] z dnia 28 lutego 1976 r., Nr [...] w sprawie ustalenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego w dzielnicy "[...]" w [...], Gmina Miasta [...] nabyła przedmiotową nieruchomość pod budowę osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego. Organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że dz. [...], [...], [...] stanowiące własność Skarbu Państwa i Gminy Miasta [...] stanowią urządzone drogi publiczne i ciąg pieszo jezdny, służące do skomunikowania pozostałych zabudowanych działek i w związku z tym nie podlegają zwrotowi. Orzecznictwo administracyjne w powyższej kwestii zdecydowanie opowiada się za niemożnością uwzględniania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i to niezależnie od zrealizowania bądź nie celu wywłaszczenia w sytuacji, gdy nieruchomość taka jest zajęta obecnie pod drogę publiczną - cytując za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 764/19: "W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia i stała się dla niego zbędna, ale została zajęta przez drogę publiczną lub znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogi publicznej, nie jest możliwe - z uwagi na treść art -2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r,, poz. 2086 ze zm.) — dokonanie zwrotu takiej nieruchomości". Z przepisu art. 2 u.g.n. wynika, że ustawa ta w zakresie gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Skoro katalog określonych w tym przepisie ustaw ma charakter otwarty (o przykładowym wymienieniu w tym przepisie aktów prawnych przesądza zwrot "w szczególności"), to należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Tak więc przepisy innych ustaw, zarówno wymienionych tam przykładowo w cyt. art. 2, jak i tam niewymienionych np. ustawa z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych i inne, należy uznać za przepisy odrębne, które mają pierwszeństwo w ich stosowaniu. Zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08). Stanowisko to w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. W tym miejscu należy przywołać stanowisko Sądu Najwyższego zbieżne z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych, iż nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, choć przeznaczonymi do powszechnego użytku. Wyłączenie takich nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny; jest dokonywane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania, nikt więc poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Niedopuszczalność zmiany właściciela publicznego na osobę prywatną wyłącza możliwość nabycia własności takiej nieruchomości przez zasiedzenie przez inny podmiot. Innymi słowy, skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Państwa lub gminy, lecz może dojść do zmiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r. IV CSK 40/10 pub. OSNC 2011/2/17, uchwała SN z 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, pub. OSNC 2007/6/85). Niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Kolejną kwestię w przedmiotowej sprawie stanowiła okoliczność, iż z interpretacji przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż zwrotowi podlegają jedynie nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego - czyli podmiotu publicznoprawnego. Organy bezspornie ustaliły w przedmiotowej sprawie, że działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], stanowią własność osób fizycznych, zatem nie jest możliwy ich zwrot. Powyższe rozstrzygnięcie zgodne jest ze stanowiskiem zawartym w uchwale 7 Sędziów Naczelnego Sądu z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14, zgodnie z którym na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego spadkobiercę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r" sygn. akt Ili CZP 29/96, OSNC 1996/7- 8/102). Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione wart. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1149/17). Ponadto nie można również pominąć faktu, iż w sytuacji w której nieruchomość stanowi własność osoby trzeciej, to jej prawo jest także chronione przez Konstytucję RP (art. 21 i art 64 ust. 3), dlatego też decyzja o zwrocie nieruchomości byłaby w istocie wywłaszczeniem obecnego jej właściciela i to nie na cel publiczny lecz na cel restytucyjny. W przedmiotowej sprawie wobec powyższego nie miało znaczenia czy przesłanki zwrotowe dotyczące ww. działek występują czy też nie. Organ odwoławczy słusznie zauważył, iż cel tj. budowa osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego, dla którego nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została nabyta przez Skarb Państwa, został zrealizowany i do zwrotu w żadnym razie dojść nie może. Brak możliwości zastosowania art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkuje brakiem roszczenia, które mogłoby być uwzględnione w drodze postępowania administracyjnego. Decyzja w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi przykład tzw. decyzji związanej w tym sensie, iż możliwość uwzględnienia roszczenia o zwrot istnieje wyłącznie w sytuacji ścisłego spełnienia warunków, przewidzianych prawem a zatem zaistnienia pozytywnych przesłanek zwrotu (z art. 136 i 137 u.g.n.), przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych (z art. 229 u.g.n.). Organy administracji publicznej nie mają możliwości - bez narażenia się na zarzut działania bezprawnego orzec o zwrocie nieruchomości z innych przyczyn, niż wskazane w przepisach prawa, co wyłącza możliwość zwrócenia nieruchomości na zasadzie słuszności. Odmowa zwrotu nieruchomości w istocie sprowadza się do tego, iż żądający zwrotu nieruchomości otrzymać jej nie może (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2044/16, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 383/08). W tym zakresie Sąd w całości podziela stanowisko Wojewody wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi co do wadliwości postępowania wywłaszczeniowego w latach 70 - tych ub. wieku Sąd uznał go za bezskuteczny w tej sprawie. Jak wyjaśnił to słusznie NSA w wyroku z dnia 12 lipca 2022 r., I OSK 1663/21 przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie jest fakt wadliwego prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego czy wystąpienie w decyzji wywłaszczeniowej kwalifikowanych wad określonych przepisami prawa, ale okoliczność, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zarzuty dotyczące wadliwości postępowania i wpływu takiego postępowania na ważność decyzji wywłaszczeniowej mogą być przedmiotem rozważań w toku jednego z postępowań mających na celu wzruszenie ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej. Zarzuty prowadzenia postępowania z obrazą art. 8 i art. 9 k.p.a. także się nie potwierdziły. Postępowanie zostało wszczęte w październiku 2019 r. Czynności w nim podejmowane były terminowo i miały racjonalne uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy. Organ, wobec skomplikowanego charakteru geodezyjnego nieruchomości objętej żądaniem zwrotu – zniszczone zostało Iwh [...] gm. kat. [...] (k. 115) a założono dla objętej nim nieruchomości. Zbiór Dokumentów nr [...], dołączył do akt sprawy odpisy z tego Zbioru Dokumentów (k. 108-114). Zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniono tym, że osoba prowadząca postępowanie z ramienia Gminy mgr inż. M.S. nie była osobą bezstronną, gdyż na gruncie, objętym wnioskiem o zwrot, zamieszkuje 10 rodzin, z czego dwie działki należą do jej bliskich. Tym samym zbieżność niniejszych relacji, mogłaby być realnym powodem do utrudniania rozwiązania sprawy, pomiędzy stronami a organem. Zarzut ten jest wobec oczywistego niewypełnienia przesłanek z tego przepisu bezzasadny. Sąd nie stwierdził tendencyjnego utrudniania skarżącemu dochodzenia jego praw, a fakt posiadania własności przez krewnych urzędnika co do działek objętych żądaniem zwrotu jest bez znaczenia, wobec niemożności zwracania prywatnych działek w trybie art. 136 i in. u.g.n. Kwestia odszkodowania za wywłaszczone działki nie była przedmiotem kontrolowanej decyzji. Wobec enuncjacji w tym zakresie w skardze Sąd informuje, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach bud. jednorodzinnego i zagrodowego (Dz.U. z 1972 r,, Nr 27, poz. 192 ze zm., dalej u.t.b.j.) stanowił, że prezydia powiatowych rad narodowych ustalać będą w drodze uchwał, na podstawie szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego, które tereny przeznacza się w okresach do pięciu lat pod budownictwo jednorodzinne zagrodowe (tereny budowlane). Uchwały o ustaleniu terenów budowlanych zawierać będą również podział tych terenów na działki odpowiadające normatywnej powierzchni przeznaczonej pod budownictwo wielorodzinne lub budownictwo zagrodowe (działki budowlane) (ust. 2). Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.b.j. uchwały prezydiów powiatowych rad narodowych o ustaleniu terenu budowlanego oraz jego podziale na działki budowlane podlegały ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 nadane na własność członkom ich rodzin, przechodziły z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń (art. 5 ust. 2). Natomiast w myśl art. 10 ust. 1 u.t.b.j. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania wskazanego wyżej zarządzenia, za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłacało się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wywłaszczenie dokonywane w trybie art. 5 ust. 2 u.t.b.j., uregulowane było w taki sposób, że przejście własności na rzecz Państwa następowało z mocy prawa, po upływie 2 miesięcy od wejścia w życie uchwały (a później zarządzenia) o ustaleniu terenu budowlanego, ogłaszanej w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Za przejęte nieruchomości ich dotychczasowi właściciele otrzymywali odszkodowanie obliczane przez przemnożenie stawki odszkodowania za 1 m2, ustalanej początkowo w trybie art. 10 ust. 1 pkt 2 u.t.b.j., a następnie stosownie do art. 8 ust. 9 u.z.t.w.n. uchwałą (zarządzeniem) właściwego organu, po przemnożeniu wartości wskazanych w zarządzeniu przez wielkość (ilość metrów kwadratowych) wywłaszczanej nieruchomości. Odszkodowanie za nieruchomość przejętą z mocy prawa w oparciu o art. 10 u.t.b.j. i art. 8 u.z.t.w.n. ustalano w formie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2017 r., I OSK 13/17, [...] wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2017 r., II SA/Po 888/17), choć wyrażane są także poglądy, uznając za dopuszczalne wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie (nie jest więc możliwe stwierdzenie nieważności takiej decyzji jako wydanej bez postawy prawnej). Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania, obejmuje więc okres sprzed 1 stycznia 1998 r. (przed wejściem w życie u.g.n.). Dotyczy to spraw, w których wydano pozostający w obrocie prawnym akt w zakresie odjęcia własności nieruchomości, a nie zostało do tej pory ustalone i wypłacone odszkodowanie z tego tytułu, mimo że przepisy na podstawie których nastąpiło przejęcie, takie odszkodowanie przewidywały. Dla zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. zasadnicze i wyłączne znacznie ma fakt pozbawienia praw do nieruchomości "bez ustalenia odszkodowania". Powyższe rozważania oczywiście niczego nie przesądzają w kwestii słuszności, bądź nie ewentualnych roszczeń skarżącego o odszkodowanie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną. ----------------------- 14 Sygn. akt II SA/Rz 1024/22