II SAB/Ol 45/20

SENTENCJA Dnia 12 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2020 roku sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w udostępnieniu informacji publicznej 1) zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia "[...]" – w terminie 14 dni; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) w pozostałym zakresie oddala skargę; 4) przyznaje radcy prawnemu M. I. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2020 r. (data wpływu do organu 5 maja 2020 r.) W. S. (skarżący) zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w "[...]" (organ, Dyrektor) o wskazanie informacji dotyczących skarg osadzonych na działalność Zakładu Karnego w "[...]" rozpatrzonych i uznanych za zasadne w okresie od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia wpływu przedmiotowego wniosku. Skarżący wniósł o udzielenie w/w informacji w trybie dostępu do informacji publicznej. W dniu 19 maja 2020 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi, iż nie jest w stanie załatwić sprawy w ustawowym 14 dniowym terminie, w związku z czym organ wskazał nowy termin załatwienia sprawy przypadający na dzień 10 czerwca 2020 r. Następnie, pismem z dnia 9 czerwca 2020 r. organ poinformował skarżącego, że po dokładnym przeanalizowaniu wniosku z dnia 22 kwietnia 2020 r. stwierdził, iż wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W piśmie (zatytułowanym: odwołanie od decyzji organu z dnia 9 czerwca 2020 r.) z dnia 18 czerwca 2020 r., skierowanym do Sądu, skarżący podniósł, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem, odpowiedzi na skargi osadzonych stanowią informację publiczną. Dlatego też jego wniosek z dnia 22 kwietnia 2020 r. został załatwiony przez organ w sposób niewłaściwy. Następnie, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący wskazał, że pismo organu z dnia 9 czerwca 2020 r. nie posiada wymogów formalnych decyzji W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4. Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Artykuł 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 695, dalej u.d.i.p) przewiduje stosowanie do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przepisów p.p.s.a. Kontroli sądu w przypadku skargi na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 103). W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą o dostępie do informacji publicznej, jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego jest podmiotem zobowiązywanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie jest również sporne w niniejszej sprawie, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 1 u.i.d.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei, w art. 6 u.d.i.p. wymieniono przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, będące w posiadaniu takich informacji. W literaturze przedmiotu zauważa się, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją ma, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. Trzeba zatem przyjąć, że obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być adekwatny do zakresu jego działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania daną informacją (Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka- Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, wydanie III, LEX/el). Racjonalne wydaje się przyjęcie interpretacji, zgodnie z którą zobowiązany jest każdy podmiot, który posiada informację (niezależnie od tego, czy wiąże się ona z jego zakresem kompetencji) lub powinien ją posiadać (z uwagi na zakres kompetencji). Wprowadzenie obowiązku udzielania wszelkiej posiadanej przez podmiot informacji publicznej, o ile zwróci się o nią wnioskodawca, pozostaje w zgodzie z postulatem efektywności ustawy (Michał Kłaczyński w: Michał Kłaczyński, Sergiusz Szuster, Dostęp do informacji publicznej, Komentarz, LEX/el.). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te sporządzone przez inne podmioty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informacja publiczna odnosi się zatem do sfery faktów, które to pojęcie należy rozumieć szeroko (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn.. akt I OSK 3117/19). W związku z powyższym informację publiczną stanowi treść rozstrzygnięć podjętych przez organ na skutek skarg osadzonych. Stanowią bowiem istotną informację o działalności podmiotu publicznego. Sposób rozpatrzenia skarg osadzonych stanowi władcze rozstrzygnięcia organu administracji publicznej kończące postępowanie w danej sprawie, co oznacza, że przedmiotowe rozstrzygnięcie stanowi informację o sposobie załatwienia sprawy (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" u.d.i.p.) oraz stanowi dokument urzędowy zawierający w swej treści akt administracyjny lub rozstrzygnięcie (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwszy u.d.i.p.). Zaprezentowany pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyroki WSA w: Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 roku, II SAB/Kr 82/16; w Warszawie z dnia 11 lutego 2016 roku, II SAB/Wa 917/15 i inne), które podziela Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie. W niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, zaś sama informacja jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. W rezultacie organ zobowiązany był rozpoznać wniosek o udostępnienie wskazanych we wniosku informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez udzielenie żądanej informacji lub odmowę jej udostępnienia, ewentualnie w innych formach przewidzianych przez przepisy u.d.i.p. Przypomnieć należy, że na gruncie u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej następuje co do zasady bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei, jeśli podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, udostępnienie informacji następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Na gruncie niniejszej sprawy, organ nie przedstawił informacji żądanych przez skarżącego we wniosku, błędnie oceniając, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną. W konsekwencji Sąd uznał, że Dyrektor Zakładu Karnego na dzień wniesienia skargi w niniejszej sprawie pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 22 kwietnia 2020 r. i stan ten nie uległ zmianie aż do chwili wydania wyroku. Z uwagi na powyższe Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Dyrektora ZK do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. W ocenie Sądu bezczynność organu nie wyczerpywała przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż wynikała z błędnej oceny prawnej organu, nie zaś celowego działania, mającego uniemożliwić uzyskanie wnioskowanej informacji. Sąd uwzględnił w tym zakresie fakt, że organ odpowiedział w terminie pismem z dnia 9 czerwca 2020 r. na wniosek skarżącego, przestawiając swoje stanowisko w sprawie. Mając powyższe na względzie i działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł, że bezczynność Dyrektora nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 sentencji wyroku). O wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. - o co wnioskował skarżący alternatywnie w piśmie z 17 września 2020 r. - Sąd podaje, że z art. 149 § 1a p.p.s.a. wynika, że "suma pieniężna" jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16 i z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16 - CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie 149 § 1a p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu - podobnie jak i nałożenie na organ grzywny - jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16 i z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17 - CBOSA). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że wspomniana grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, natomiast suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter prewencyjny i kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie środka odwoławczego czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Omawiana grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2285/19; 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17; 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 490/17; 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/165). Z kolei zasądzona suma pieniężna ma zrekompensować, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OZ 705/16 (CBOSA), suma pieniężna, o której mowa w 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3271/19, z 23 września 2020 r. sygn. akt I OSK 434/20). Kierując się powyżej prezentowanym rozumieniem grzywny i sumy pieniężnej Sąd oddalił skargę w tym zakresie uznając, że nie zachodzi potrzeba dyscyplinowania organu, skoro tenże udzielił odpowiedzi , a jednocześnie brak w aktach sprawy dowodu na jakąkolwiek okoliczność, która – z założenia – mogłaby świadczyć o doznaniu przez skarżącego uszczerbku uzasadniającego zasądzenie wnioskowanej sumy pieniężnej, co istotne, sam skarżący potrzeby motywującej rzeczone rozstrzygniecie w przywołanym piśmie nie wskazał (pkt 3 sentencji wyroku). W punkcie 4 wyroku Sąd – na mocy art. 250 p.p.s.a. oraz § 2, § 4 ust. 1 i ust. 3 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1615) – orzekł o przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi w osobie radcy prawnego.