II OSK 2381/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 282/24 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J. S.A. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 23 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 282/24, odrzucił skargę J. S.A. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] 2021 r., nr [...] w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Skargę na powyższą uchwałę wniosła spółka J. S.A., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, ewentualnie w części, tj. w zakresie § 9 ust. 2, 3 i 4 uchwały oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz zarzucając naruszenie: – art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. postanowieniami z § 9 ust. 2, 3 i 4 zaskarżonej uchwały, w sytuacji w której Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r. (P 20/19) orzekł, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP"), a co za tym idzie uchwała ta bez ww. regulacji, czy też z ich pominięciem nie może funkcjonować w obrocie prawnym; – art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przez obciążenie skarżącej, jako najemcy nieruchomości, na której eksponowane są loga, szyldy lub reklamy istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, nieproporcjonalnymi obowiązkami wynikającymi z § 9 ust. 2, 3 i 4 uchwały, które dotyczą poniesienia kosztów realizacji nakazów uchwały związanych z dostosowaniem do zasad i warunków określonych uchwałą, istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z przepisami uchwały, a posadowionych uprzednio zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że w związku z powołanym orzeczeniem TK uchwały, które weszły w życie na podstawie zakwestionowanego przez TK przepisu winny być uchylone lub winna być stwierdzona ich nieważność w toku postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż nie ma możliwości uzyskania odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej uchwaleniem przez organ gminy przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy N. wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że celem zaskarżonej uchwały, podjętej w trybie i na zasadach określonych w art. 37a ust. 1 u.p.z.p., jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje dotyczące tej uchwały wprowadzają prymat ochrony krajobrazu. Ponadto wskazano, że budynki zarządzane przez skarżącą, położone na terenie Gminy, uzyskały pozwolenia na budowę w 2023 r., czyli w okresie funkcjonowania prawomocnej uchwały. Zatem budynki te powinny odpowiadać normom zawartym w uchwale w momencie finalizacji inwestycji. Jednocześnie wskazano, że uchwałą z dnia [...] 2023 r., nr [...], Rada Gminy N. przystąpiła do aktualizacji treści przedmiotowego aktu w zakresie doprowadzenia do integralności z aktualnym orzecznictwem oraz zmianami, które wystąpiły między innymi w przepisach u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga podlega odrzuceniu. W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem nie wykazała istnienia związku między zaskarżoną uchwałą a jej własną, indywidualną sytuacją prawną. Spółka zakwestionowała uchwałę w zakresie, w jakim nakłada ona obowiązek dostosowania istniejących w dniu wejścia jej w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (łącznie z szyldami) do wymogów określonych uchwałą (§ 9 ust. 2 uchwały), określa termin na ich dostosowania do wymogów uchwały (§ 9 ust. 3 uchwały) oraz określa kary pieniężne za niedostosowanie się do tych wymogów (§ 9 ust. 4 uchwały), powołując się na wyrok TK z dnia 12 grudnia 2023 r. (sygn. akt P 20/19), którym orzeczono, że "art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Natomiast wywodząc swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowych regulacji spółka podniosła, że jest najemcą i właścicielką sklepów sieci "Biedronka", które podlegają dostosowaniu do ustaleń tej uchwały. Sąd zaznaczył, że zaskarżona uchwała weszła w życie 18 marca 2021 r., natomiast w piśmie z 12 lipca 2024 r. skarżąca sama podała, że w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, na terenie Gminy N., spółka nie posiadała tablic ani urządzeń reklamowych posadowionych na podstawie zgody budowlanej, gdyż zostały one wzniesione dopiero w latach 2023 i 2024. W związku z tym kwestionowane postanowienia uchwały nie mają do spółki zastosowania, a tym samym nie mogą naruszać jej interesu prawnego lub uprawnienia. Zdaniem Sądu sama okoliczność wydania przez TK orzeczenia o niezgodności z Konstytucją przepisu, we wskazanym w tym orzeczeniu zakresie, który stanowił upoważnienie ustawowe do podjęcia przez radę gminy zaskarżonej uchwały, nie stanowi wystarczającej podstawy do uwzględnienia skargi. Sąd podkreślił, że spółka nie wykazała także, aby inne przepisy zaskarżonej uchwały naruszały jej interes prawny. Wprawdzie skarżąca powołała się na naruszenie zasady swobody działalności gospodarczej, ale nie wykazała, aby poza zakwestionowanymi w skardze postanowieniami, które okazały się nieskuteczne, jakikolwiek inny przepis uchwały naruszał jej interes prawny lub uprawnienie, a także na czym konkretnie naruszenie to miałoby polegać. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła J. S.A. z siedzibą w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Postanowienie zaskarżono w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm., dalej "u.s.g.") przez przyjęcie, że interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: 2. art. 20 i art. 22 Konstytucji RP i art. 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2024 r. poz. 236 z późn. zm., dalej: "Prawo przedsiębiorców") przez naruszenie swobody działalności gospodarczej. W związku z przedstawionymi zarzutami wniesiono, na podstawie art. 179a p.p.s.a., wobec faktu, iż podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, o uchylenie przez WSA w trybie autokontroli zaskarżonego postanowienia, rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz nakazanie rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. w zw. z 182 § 2 p.p.s.a., o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i zrzeczono się rozprawy, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Sednem zaistniałego sporu jest kwestia, posiadania przez skarżącą kasacyjnie interesu prawnego, który doznał naruszenia ustaleniami przedmiotowej uchwały. W związku z tym należy wyjaśnić, że interes prawny jest rozumiany jako korzystny lub pożądany stan rzeczy dla danego podmiotu, przewidziany bądź dopuszczony przez obowiązujące przepisy prawa. Przy czym interes ten jest kategorią konkretną, a więc jest związany z daną sytuacją faktyczną. Powinien też być interesem aktualnym – związanym z obowiązującą normą prawną, wynikającą z konkretnych przepisów odnoszących się do uprawnień lub obowiązków danego podmiotu (por. wyrok NSA z 5.11.1999 r., I SA 2241/99, LEX nr 47248) oraz indywidualnym, czyli przypisanym do ściśle oznaczonego podmiotu (por. wyrok NSA z 12.02.2002 r., V SA 1123/01, LEX nr 1693345). Nadto interes prawny jest interesem osobistym, przez co należy rozumieć, że jest interesem niezbywalnym. Należy zwrócić uwagę na wypracowane już stanowisko judykatury, zgodnie z którym skarżący powinien wykazać, że kwestionowana uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając ją pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 22.02.2018 r., II OSK 1106/16 oraz powołane tam orzecznictwo). Wypada również zauważyć, że przepis art. 37d u.p.z.p. odnosi się do podmiotu, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały (ust. 1), jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, odpowiednio właściciela, użytkownika wieczystego lub posiadacza samoistnego nieruchomości lub obiektu budowlanego. Zatem co do zasady skarżącą, posiadającą jedynie obligacyjny tytuł prawa do nieruchomości, należy również uznać za podmiot, do którego została skierowana zaskarżona uchwała. Kluczowy w sprawie jest jednak zakres zaskarżenia uchwały obejmujący ustalenia zawarte w § 9 ust. 2, 3 i 4, które wyraźnie ograniczają zakres regulacji do "dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały: tablic reklamowych, urządzeń reklamowych (łącznie z szyldami)" oraz termin tego dostosowania (12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały). W związku z tym rację ma Sąd I instancji, uznając że kwestionowane postanowienia uchwały w ogóle nie mają zastosowania do skarżącej, a tym samym nie mogą naruszać jej interesu prawnego lub uprawnienia, gdyż nie posiadała ona "w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały" tablic ani urządzeń reklamowych posadowionych na podstawie zgody budowlanej, gdyż te zostały wzniesione w latach 2023-2024. Nadto zaskarżona uchwała w § 9 pkt 4 zawiera odniesienie do art. 37d u.p.z.p., ale jedynie w zakresie "niedostosowania się do postanowień uchwały", którego zastosowaniem skarżąca spółka nie mogła być objęta, gdyż nie posiadała żadnych obiektów, które musiałaby "dostosować". Uwzględniając powyższe należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym, skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała naruszenia interesu prawnego w zakresie zaskarżonych postanowień uchwały, ale też nie wykazała naruszenia interesu prawnego przez ustalenia uchwały w całości. Samo powołanie się na konieczność respektowania regulacji dotyczących zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych zawartych w zaskarżonej uchwale przy ich wznoszeniu w 2023 i 2024 r. wraz ze wniesieniem sklepów [...] w miejscowości B. (otwarcie w 2024 r.) i w miejscowości J. (otwarcie w 2023 r.), należy uznać za niewystarczające. Przy czym skarżąca spółka ani nie wyjaśniła na czym miałoby polegać naruszenie interesu prawnego, ani nie wskazała konkretnych postanowień uchwały, które ten interes by naruszały, bądź wpływu ustaleń uchwały na jej sytuację prawną, pozwalających na stwierdzenie jej nieważności w całości, tym samym, które powodowałoby niemożność funkcjonowania uchwały w obrocie prawnym. Do skutecznego wniesienia skargi na akt prawa miejscowego (jak również na inną uchwałę lub zarządzenie, podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej), a zatem do doprowadzenia do jej rozpoznania przez Sąd, nie wystarczy sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd nie jest bowiem uprawniony do badania naruszeń procedury czy też treści merytorycznej takiego aktu, jeżeli strona skarżąca nie wykaże, że ustalenia tegoż aktu doprowadziły do naruszenia jej interesu prawnego. Wobec powyższej argumentacji zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy uznać za niezasadny. Nie mógł odnieść skutku również zarzut naruszenia art. 20 i art. 22 Konstytucji RP i art. 8 Prawa przedsiębiorców przez naruszenie swobody działalności gospodarczej. Przede wszystkim zabrakło w nim wskazania, czy naruszenie prawa materialnego miało nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do konkretyzowania, czy też korygowania podnoszonych zarzutów, nie oznacza to jednak automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie wypełniają wszystkich wymogów konstrukcyjnych określonych w art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego skarżąca w żaden sposób nie uzasadniła na czym miałoby polegać ograniczenie wolności działalności gospodarczej skarżącej spółki, czy też ingerencja w sferę przyznanej wolności (publicznego prawa podmiotowego) w sposób bezpośredni mająca wpływ na sytuację prawną skarżącej, co uzasadniałoby jej interes prawny, tym samym zasadność podniesionego zarzutu. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty są nieusprawiedliwione, a Wojewódzki Sąd Administracyjny, odrzucając skargę na przedmiotową uchwałę, nie naruszył przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.