I GSK 1527/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 września 2023 r. sygn. akt I SA/Ke 320/23 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 6 czerwca 2023 r. nr 9013-2023-003651/23 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 28 września 2023 r., sygn. akt I SA/Ke 320/23 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę M. N. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 6 czerwca 2023 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 3 lipca 2006 r. wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie pomocy na zalesianie gruntów rolnych na rok 2006. Strona zadeklarowała do zalesienia grunty o powierzchni 8,85 ha. Decyzją z dnia 21 maja 2007 r. kierownik przyznał wnioskodawcy pomoc na zalesianie w łącznej wysokości 56 549,00 zł, w tym z tytułu: wsparcia na zalesienie, w kwocie 40 442,00 zł - płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia; premii pielęgnacyjnej, w kwocie 3 717,00 zł - płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia; premii zalesieniowej, w kwocie 12 390 zł - płatnej corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Płatność zalesieniowa przyznana na rzecz strony została zrealizowana za pierwszy rok realizacji planu zalesienia 21 maja 2007 r. oraz w latach 2008-2021 na podstawie składanych wniosków o wypłatę pomocy. W dniach 22 - 23 września 2022 r. w gospodarstwie skarżącego przeprowadzona została kontrola na miejscu uprawy leśnej, w której wyniki zawarto w protokole z czynności kontrolnych. W kontrolowanym obszarze stwierdzono uchybienia szczegółowe. Dla kontrolowanego kompleksu leśnego stwierdzono, że powierzchnia zalesiona stwierdzona, nie jest zgodna z powierzchnią zalesioną deklarowaną we wniosku, tj. powierzchnia deklarowana to 8,80 ha, powierzchnia stwierdzona to 7,81 ha. W protokole zamieszczono zapis, że brakująca powierzchnia w zalesieniu to obszar bez sadzonek. Na potwierdzenie powyższych ustaleń sporządzono raport z czynności kontrolnych, szkice kontrolowanego kompleksu leśnego oraz zdjęcia obrazujące stan działki zgłoszonej do płatności. Raport z czynności kontrolnych został przekazany wnioskodawcy w dniu kontroli. Strona wówczas nie kwestionowała wyników kontroli, akceptując raport własnym podpisem. Stąd decyzją z dnia 14 kwietnia 2023 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Busku – Zdroju ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych w wysokości 18 345,60 zł. Na skutek wniesionego odwołania Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że organy prawidłowo przyjęły, że skarżący dopuścił się nieprawidłowości przez częściową likwidację uprawy przed upływem okresu trwania zobowiązania, w sytuacji gdy istniało zalesienie na spornej powierzchni. Strona zobowiązała się bowiem do prowadzenia uprawy przez 20 lat na powierzchni 8,80 ha. Kontrola na miejscu we wrześniu 2022 r. stwierdziła nieprawidłowości polegające na zmniejszeniu zalesionej powierzchnia do 7,81 ha. Istotne przy tym jest, że w dniach 18-19 kwietnia 2023 r. w gospodarstwie strony została przeprowadzona kolejna kontrola z zakresu zalesiania gruntów rolnych, która potwierdziła powierzchnię zalesioną na spornych działkach, to jest 7,81 ha. W protokole zamieszczono zapis, że brakująca powierzchnia w zalesieniu to obszar bez sadzonek. Na potwierdzenie powyższych ustaleń sporządzono raport z czynności kontrolnych, szkice kontrolowanego kompleksu leśnego oraz zdjęcia obrazujące stan działki zgłoszonej do płatności. Skarżący podpisał protokół bez zastrzeżeń. W toku postępowania skarżący podawał przy tym, że na zakwestionowanej powierzchni były nasadzenia o czym mają świadczyć rachunki i wcześniejsze kontrole na miejscu (w 2012 r.) oraz przekwalifikowanie gruntu na las. Wyjaśnił również, że na spornym gruncie nie rosną nawet krzaki, ani samosiejki (pomimo wieloletniej pracy i kosztów na nowe sadzonki). Nie ulega też wątpliwości, że strona 28 czerwca 2022 r. wniosła wniosek o wypłatę pomocy na zalesienie (PROW 2004-2006) rok 2022 deklarując powierzchnię 8,80 ha i nie informując organu o brakach w zalesieniu (okoliczności te zostały ujawnione dopiero podczas kontroli). W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci: 1. art 5 ust 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( Dz. U z 2003 r nr 229 poz. 2273 ) w związku z par 7 ust 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich w sytuacji gdy skarżący spełnił wymagania określone w par 3 tegoż rozporządzenia, tj dokonał zalesienia działek rolnych i pielęgnował uprawę leśną przez okres wskazany w tyj przepisie 2. naruszenie art. 29 ust li 2 i 8 ustawy z dnia 28 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez orzeczenie o ustaleniu wysokości i obowiązku zwrotu kwoty płatności z tytułu zalesienia gruntów , gdy płatność została przyznana w 2006 r, zaś odwołujący się nigdy nie zlikwidował lasu Naruszenie art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 które stanowią, że obowiązek zwrotu płatności uznanej za nienależną lub nadmierną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze - po raz pierwszy strona została powiadomiona o rzekomym nieuzasadnionym charakterze danej, płatności protokołem z czynności kontrolnych we wrześniu 2022 r, wcześniej natomiast protokół kontroli z 24.12.2012 r nie wskazał żadnych nieprawidłowości. Poza tym zarzucono naruszenie art 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie skargi na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Kielcach w sytuacji, gdy organy administracyjne obu instancji naruszyły przepisy postępowania w postaci art. 7, 77 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a. przez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, oparcie rozstrzygnięcia na protokole kontroli, który jest kwestionowany przez stronę, który nie daje odpowiedzi na pytanie, czy skarżący zaprzestał uprawy leśnej na kwestionowanej powierzchni, podjął działania pielęgnacyjne mające na celu spowodowanie wzrostu sadzonek, nie dopełnienie obowiązku wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy, a nadto prawidłowej oceny zgromadzonych dowodów. Strona przeciwna nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że sprowadzają się one w gruncie rzeczy do kwestionowania stanowiska zgodnie z którym skarżący dopuścił się nieprawidłowości polegającej na częściowej likwidacji uprawy przed upływem okresu trwania zobowiązania. Odnosząc się merytorycznie do tego zagadnienia należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zobowiązał się do prowadzenia uprawy przez 20 lat na powierzchni 8,80 ha. Kontrola na miejscu przeprowadzona we wrześniu 2022 r. stwierdziła nieprawidłowości polegające na zmniejszeniu zalesionej powierzchnia do 7,81 ha. Istotne przy tym jest, że w dniach 18-19 kwietnia 2023 r. w gospodarstwie strony została przeprowadzona kolejna kontrola z zakresu zalesiania gruntów rolnych, która potwierdziła powierzchnię zalesioną na spornych działkach w wymiarze 7,81 ha. W protokole zamieszczono informację, że brakująca powierzchnia w zalesieniu to obszar bez sadzonek. Na potwierdzenie powyższych ustaleń sporządzono raport z czynności kontrolnych, szkice kontrolowanego kompleksu leśnego oraz zdjęcia obrazujące stan działki zgłoszonej do płatności. Skarżący podpisał protokół bez zastrzeżeń. W toku postępowania skarżący podawał przy tym, że na zakwestionowanej powierzchni były nasadzenia o czym mają świadczyć rachunki za sadzonki i wcześniejsze kontrole na miejscu przeprowadzona w 2012 r. oraz przekwalifikowanie gruntu na las. Wyjaśnił również, że na spornym gruncie nie rosną nawet krzaki, ani samosiejki. Nie ulega jednak wątpliwości, że skarżący w dniu 28 czerwca 2022 r. złożył wniosek o wypłatę pomocy na zalesienie na rok 2022 deklarując powierzchnię 8,80 ha, nie informując organu o brakach w zalesieniu, ponieważ okoliczności te zostały ujawnione dopiero podczas kontroli. Rozstrzygając kwestię zwrotu nienależnie pobranych płatności prawidłowo stwierdzono, że w sprawie nie zachodziły przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu płatności. Stosownie do art. 7 ust. 3 Rozporządzenia Nr 809/2014 obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. W rozpatrywanej sprawie miała miejsce taka pomyłka. W dniu wydawania decyzji przyznających te płatności organ nie posiadał bowiem informacji, z których wynikałoby, że beneficjent częściowo zlikwidował uprawę leśną przed upływem 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie. Taką informację organ powziął dopiero w dniu 29 września 2022 r. wraz z wpłynięciem protokołu z czynności kontrolnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 nie ma zastosowania do ustalonego stanu faktycznego. Zastosowanie tego przepisu jest możliwe jedynie w sytuacji ustalenia, że strona działała w dobrej wierze. Słusznie bowiem podniesiono, że o ile dobra wiara nie wynika wprost z dokumentacji dostępnej organowi, to jej wykazanie należy do beneficjenta. Jako zasadę stosowaną w przypadku braku odmiennej woli ustawodawcy należy przyjąć, że już zwykłe niedbalstwo czyli brak należytej staranności wyklucza dobrą wiarę. W okolicznościach sprawy trudno doszukać się jakiejkolwiek przesłanki umożliwiającej w tym przypadku uznanie, że skarżący działał w dobrej wierze, skoro zadeklarował do płatności do zalesienia powierzchnię 1 ha większą od powierzchni rzeczywiście zalesionej, jednocześnie składając oświadczenie, że jest świadomy skutków niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji działania. Przede wszystkim należy jednak wskazać, że art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 dotyczył płatności za lata 2006 – 2009, w odniesieniu do których organ administracyjny stwierdził, że płatności te uległy przedawnieniu. Z kolei przedawnienie płatności za pozostałe lata reguluje art. 3 ust 1 Rozporządzenia Rady (WE EURATOM) Nr 2988/95, którego naruszenie nie zostało w skardze kasacyjnej zarzucone. W dalszej kolejności należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. Zgodnie zaś z ust 1a art. 10 ww. aktu prawnego w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wreszcie zgodnie z art. 10 ust 1 b ww. ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W tych okolicznościach sprawy za chybione uznano zarzuty naruszenia w zaskarżonym wyroku przepisów art 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., art. 7, 77 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a., art. 29 ust li 2 i 8 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, art 5 ust 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i par 7 ust 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.