III OSK 3162/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.B od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2317/19 w sprawie ze skargi G.B na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 marca 2020 r., II SA/Wa 2317/19 oddalił skargę G. B. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy: Komendant Rejonowy Policji Warszawa [...] w Warszawie (dalej: "Komendant Rejonowy" lub "organ pierwszej instancji"), rozkazem personalnym z [...] lipca 2013 r., nr [...] ustalił G.B. (dalej: "skarżący") prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na 1 grudnia 2011 r. w wysokości 9%. Skarżący pismem z 14 lipca 2016 r. zwrócił się do Komendanta Rejonowego o wznowienie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - postępowania zakończonego decyzją z [...] lipca 2013 r. W ocenie skarżącego ustalając prawo do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat, nie uwzględniono jego zatrudnienia w [...] w latach 2005 - 2009, mimo że do raportu z 28 października 2011 r. o naliczenie wysługi lat dołączono m. in. świadectwo pracy "w fabrykach [...]" w [...]. Dodatkowo skarżący wyjaśnił, że po otrzymaniu rozkazu personalnego w tej sprawie w 2013 r. nie zauważył, iż "brak jest w nim wzmianki o pracy w [...] (...)", którą to wadę prawną dostrzegł dopiero w 2016 r. Komendant Rejonowy postanowieniem z [...] września 2018 r., nr [...] wznowił postępowanie, a następnie decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...] odmówił uchylenia rozkazu personalnego z [...] lipca 2013 r. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Komendant Stołeczny Policji (dalej: "Komendant Stołeczny" lub "organ") decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ podkreślił, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zdaniem Komendanta Stołecznego, w niniejszej sprawie termin ten należy liczyć od 23 lipca 2013 r., tj. dnia, w którym skarżący "zapoznał się" z rozkazem personalnym objętym wnioskiem o wznowienie. Komendant Stołeczny dodał, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż termin do wznowienia postępowania rozpoczął bieg w maju 2016 r., tak jak przyjął organ pierwszej instancji, kiedy skarżący rzekomo zdał sobie sprawę, że w rozkazie personalnym nie uwzględniono jego zatrudnienia w [...]. Z wyjaśnień skarżącego złożonych w toku postępowania w ramach pisma z 5 czerwca 2016 r. wynika, że "wiele miesięcy przed wydaniem przez Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] rozkazu personalnego nr [...] z [...] lipca 2013 r. przedłożył dodatkowe dokumenty potwierdzające jego zatrudnienie za granicą", otrzymał informacje, iż "może nastąpić problem z uznaniem (jego) pracy w [...]" i podał, że został zapoznany z opinią prawną tej sprawie. W świetle tych okoliczności, organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że sporna kwestia pracy skarżącego w [...] uszła uwadze Komendanta Rejonowego przy wydawaniu decyzji w 2013 r. Skarżący nie zachował miesięcznego terminu i w związku z tym jego wniosek nie mógł podlegać merytorycznemu rozpoznaniu, a wznowione postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć (art. 105 § 1 k.p.a.). Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Komendant Stołeczny wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że na wstępnym etapie sprawy o wznowienia postępowania administracyjnego organ bada tylko i wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowej przesłance wznowienia oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. W przypadku ustalenia, że podanie o wznowienie postępowania nie określa przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a., gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo nie został zachowany termin jego złożenia, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Przyjmuje się ponadto, że jeżeli strona występując z żądaniem wznowienia postępowania, nie wskazuje przesłanek wznowienia postępowania, czy to poprzestając jedynie na wskazaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też w ogóle nie uzasadniając wniosku, czy też wreszcie uzasadniając wniosek w sposób, który nawet bez głębszej analizy prowadzi do wniosku, że argumenty tam wskazane nie stanowią przesłanek wznowienia postępowania, to właściwy do wznowienia postępowania organ administracji powinien odmówić wznowienia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja Komendanta Stołecznego o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, wydanej po wznowieniu postępowania i umorzeniu tego postępowania odpowiada prawu, mimo że jej uzasadnienie nie jest prawidłowe. W zaskarżonej decyzji organ przyjął, że istniała podstawa wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., niemniej merytoryczne rozpoznanie sprawy nie jest dopuszczalne z uwagi na niezachowanie przez skarżącego terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Z tego wynika, że Komendant Stołeczny uznał, że skarżący we wniosku o wznowienie postępowania powołał się na nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi pierwszej instancji, który wydał decyzję. Sąd pierwszej instancji nie podzielił tego stanowiska wskazując, że skarżący żądanie wznowienia postępowania i uchylenia decyzji z 2013 r. opierał na stwierdzeniu, iż organ wydający tę decyzję nie uwzględnił jego zatrudnienia w [...], mimo że do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu wysługi lat dołączył odpowiednie dokumenty. W świetle tych okoliczności Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarżący we wniosku o wznowienie postępowania nie powołał się na nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa procesowego, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. 2019 poz. 2167) i w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a., poprzez rozpoznanie sprawy poza jej granicami i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji nr 85 organu odwoławczego z 13 sierpnia 2019 r. jako zgodnej z prawem, w sytuacji gdy jej immanentnym elementem było orzeczenie o umorzeniu postępowania, podczas gdy z jej treści wynikało, że sprawa nie stała się bezprzedmiotowa, co miało wpływ na treść orzeczenia, albowiem orzekanie w sprawie podstaw do wznowienia w postępowaniu po wznowieniu postępowania zakończonym decyzją o charakterze formalnym nie powinno polegać na ocenie podstaw do wznowienia. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz decyzji nr [...] Komendanta Stołecznego z [...] sierpnia 2019 r. i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zawnioskował również o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środek odwoławczy w powyższym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zostały bowiem oparte na usprawiedliwionych podstawach. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do podważenia możliwości kontroli postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ze skargi na decyzję podjętą już po wznowieniu postępowania. Model postępowania wznowieniowego jest szczególny. W pierwszym etapie organ decyduje o wznowieniu postępowania (w drodze postanowienia – art. 149 k.p.a.). Na tym etapie bada, czy wniosek dotyczy postępowania zakończonego decyzją ostateczną, czy został wniesiony w terminie i czy powołuje ustawową przesłankę wznowienia. Wniesienie zażalenia na postanowienie o wznowieniu postępowania nie jest dopuszczalne. Wobec tego prawidłowość tego postanowienia może być przedmiotem kontroli dopiero w toku postępowania odwoławczego. Zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że w razie gdy w wyniku wadliwej oceny organ wszczyna postępowanie, pomimo że występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania, postępowanie to jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Umorzenie postępowania uprzednio wznowionego postanowieniem może mieć zatem miejsce w przypadku następczego stwierdzenia, że któraś z powyższych okoliczności jednak nie zachodzi, a wznowienie nastąpiło niezasadnie. Wówczas możliwe jest stwierdzenie bezprzedmiotowości wszczętego postępowania i jego umorzenie z powołaniem art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 marca 2023 r., I OSK 81/22; z 30 listopada 2016 r., II OSK 550/15; Jaśkowska M., Wilbrandt-Gotowicz M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opublikowano: LEX/el. 2023). W wyroku z 24 maja 2017 r., II OSK 230615, NSA przyjął, że w przypadku, gdy organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie wznowienia, mimo braku dopuszczalności wznowienia, organ odwoławczy może na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności przedmiotowej sprawy podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały podstawy do wznowienia postępowania. Skarżący, wnioskując o wznowienie postępowania, nie przywołał bowiem kodeksowych przesłanek wznowienia postępowania. Prawidłowa jest ocena Sądu, że skarżący swojego wniosku nie oparł, jak przyjął Komendant Stołeczny, na podstawie wynikającej z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., gdyż nie wskazał na wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi pierwszej instancji, który wydał decyzję. Żądając wznowienia postępowania w sprawie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat i uchylenia rozkazu personalnego z [...] lipca 2013 r. skarżący bazował na stwierdzeniu, że organ pierwszej instancji rozstrzygając w sprawie nie uwzględnił jego zatrudnienia w [...], pomimo dołączenia do wniosku o ustalenie wysługi lat stosownych dokumentów. W sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego nie został oparty na ustawowej przesłance wznowienia, kwestie dotyczące zachowania (bądź niezachowania) terminu do złożenia wniosku nie mają istotnego znaczenia. Jako prawidłowe zatem należy ocenić rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające decyzję Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] z [...] maja 2019 r. i umarzające postępowanie pierwszej instancji. Jeżeli organ pierwszej instancji błędnie wznowił postępowanie, to nie oznacza to, że w przypadku późniejszego stwierdzenia tej okoliczności, może wydać jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 151 k.p.a. Organ pierwszej instancji takie postępowanie powinien umorzyć. Mając powyższe względy na uwadze i stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.