I OSK 117/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 553/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 21 grudnia 2021 r. nr DSZ.V.5321.1.857.2021.MK w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 553/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 21 grudnia 2021 r. nr DSZ.V.5321.1.857.2021.MK w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 22 lipca 2021 r. znak WP-XV.9950.7.13.937.2021. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rodziny i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 22 lipca 2021 r. odmawiającą przyznania [...] prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister stwierdził, że w kontekście art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej, jako: u.ś.r.) - niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 25 roku życia. [...] ma ustalony stopień niepełnosprawności od dnia 14 maja 2021 r. ponadto organ stwierdził, że [...] przebywa na zasiłku chorobowym wypłacanym przez niderlandzką instytucję i jednocześnie zamieszkuje w Polsce, a więc zastosowanie w sprawie winny mieć przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, organy ograniczyły się do wskazania, że [...] przebywa na zasiłku chorobowym wypłacanym przez niderlandzką instytucję i jednocześnie zamieszkuje w Polsce. Z uwagi na powyższe, organy uznały, że w sprawie zastosowanie mają przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jednakże zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na kategoryczne stwierdzenie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zbiegiem uprawnień do świadczeń rodzinnych przysługujących zarówno według prawa polskiego, jak i prawa holenderskiego. Nadto, organy administracji publicznej rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach pielęgnacyjnych, która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 38/13, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W związku z tym, wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Minister Rodziny i Polityki Społecznej zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. 1. art. 67 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004 r., z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm.), zwanego dalej "Rozporządzeniem 883/2004" w zw. z art. 2 ust. 2 oraz art. 23a ust. 1, 2, 3 i 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż Organ nie dokonał właściwego ustalenia czy w danej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albowiem sam fakt przebywania czy tez podjęcia zatrudnienia członka rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w państwie w którym maja zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie wpływa jeszcze na właściwość danego organu przy jednoczesnym braku wyjaśnienia z jakich konkretnie świadczeń skarżąca może skorzystać w państwie obcym, podczas gdy właściwa wykładnia wskazanych przepisu powinna prowadzić do wniosku, że dla ustalenia pierwszeństwa do przyznania świadczeń rodzinnych a tym samym i faktycznego zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wystarczające jest ustalenie tytułu, na podstawie którego osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych podlega ustawodawstwu danego państwa członkowskiego, tym bardziej, iż w przedmiotowej sprawie mąż Skarżącej, na którego wnioskowała ona o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, pobierał już świadczenie w postaci zasiłku chorobowego na terytorium Królestwa Niderlandów; 2. art. 17 ust. 1b u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji bezpodstawne niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że sprawę skarżącej należało załatwić z pominięciem ww. przepisu, który w ocenie sądu pierwszej instancji został uznany za niekonstytucyjny, a zatem niemający mocy obowiązującej w tej konkretnej sprawie, podczas gdy w istocie Trybunał Konstytucyjny, zwany dalej również "Trybunałem" lub "TK", w uzasadnieniu swojego wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443), zwanego dalej "wyrokiem w sprawie K 38/13", wyraźnie stwierdził, że ww. przepis pozostaje w mocy do czasu jego zmiany przez ustawodawcę; 3. art. 71 ust. 3 w związku z art. 67 ust. 2 oraz art. 73 ust. 1, obowiązującej w dniu wydania wyroku w sprawie K 38/13, ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z późn. zm.), zwanej dalej "u.T.K.", poprzez ich bezpodstawne pominięcie w procesie wykładni przedmiotowego wyroku Trybunału, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że organy obu instancji nieprawidłowo zinterpretowały ww. wyrok w sprawie K 38/13; II. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, iż Organ orzekający w sprawie nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia i prawidłowej oceny zebranego materiału w sprawie, naruszając treść ww. przepisów, uzasadniając swoje stanowisko błędnymi argumentami, wynikającymi z przedstawionych powyżej naruszeń prawa materialnego, podczas gdy Organ wypełnił wszystkie przesłania prawidłowego wypełnienia norm wskazanych przepisów postępowania, w szczególności dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału oraz jego wyczerpującego rozpatrzenia, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści bezpodstawnie uchylonych decyzji Organu obu instancji oraz sporządzonych do nich uzasadnień. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Odnosząc się do przedmiotu rozpoznawanej sprawy, wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: (1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub (2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Jednocześnie zaznaczenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że przywołany przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyjaśnienia wymaga, że wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania jej przepisów znajduje swój wyraz w oparciu wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, a bezpośrednie zastosowanie przepisu Konstytucji może przejawiać się w odmowie zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z ustawą zasadniczą (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 984/20, publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych obecnie przyjmuje się jednolicie, że rezultat tak przeprowadzonej wykładni art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r. jest jednoznaczny. W odniesieniu do grupy opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia, art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r. zachował walor zgodności z Konstytucją. Natomiast w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przedmiotowa przesłanka przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 984/20, z 2 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 1197/22, publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Fakt nieusunięcia z systemu prawnego art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie powoduje, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego pozbawiony jest znaczenia dla rozstrzygania spraw indywidualnych. Podstawą odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego grupie opiekunów osób, których niepełnosprawność nie powstała w dzieciństwie, nie może być wypowiedź zawarta w uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, według której, "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie ‘prawa’ do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Konstatacja ta, w odniesieniu do braku uchylenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz decyzji przyznających świadczenia, jest oczywista w świetle art. 190 ust. 1-4 Konstytucji RP. Nadto, skoro Trybunał Konstytucyjny nie jest ustawodawcą pozytywnym, co wynika wprost z art. 188 pkt 1 Konstytucji, jego wyrok nie stanowi źródła prawa. Jednak stwierdzenie konstytucyjności jedynie części norm dekodowanych z kontrolowanego przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności norm zawartych w zakwestionowanej części przepisu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 1197/22). Natomiast, inicjatywa zmiany stanu prawnego spoczywała na władzy wykonawczej bądź władzy ustawodawczej z uwagi na posiadaną inicjatywę ustawodawczą. Wieloletnia zwłoka w regulacji stanu prawnego na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że kontrola zgodności z prawem decyzji w sprawach indywidualnych musi uwzględniać stan bezczynności legislacyjnej i nie może prowadzić do pozbawienia przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego znaczenia w kontekście ochrony praw obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 1197/22). Oznacza to, że norma prawna odkodowana na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. musi uwzględniać jedynie tę część instytucji materialnoprawnej, która nie utraciła cech zgodności z Konstytucją. Skoro zaś rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie zostało oparte o część art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznaną przez Trybunał za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP to z powodów opisanych wyżej brak podstaw by za zasadny uznać sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. We wskazanym i omówionym kontekście nie można zatem przyznać także racji zarzutowi naruszenia art. 71 ust. 3 w związku z art. 67 ust. 2 oraz art. 73 ust.1 Konstytucji RP. Wadliwy okazał się także zarzut naruszenia art. 67 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004 r., z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm.), w zw. z art. 2 ust. 2 oraz art. 23a ust. 1, 2, 3 i 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.). Prawidłowo Sad I instancji wskazał, że samo ustalenie, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie jest równoznaczne z tym, że osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń rodzinnych w innym państwie. Użyte w art. 23a ust. 5 i 6 u.ś.r. pojęcie "podleganie ustawodawstwu innego państwa" należy rozumieć w taki sposób, że organ w celu ustalenia faktu i okresu podlegania temu ustawodawstwu przez osobę uprawnioną lub członka jej rodziny, musi zbadać sam te okoliczności. W szczególności zaś powinien wyjaśnić, z jakich świadczeń dana osoba może skorzystać lub korzysta w państwie obcym. W praktyce zatem organ powinien wskazać przepis uprawniający obywatela polskiego pracującego na terenie państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji, do pobierania świadczenia rodzinnego w tym państwie, albo akt (rozstrzygnięcie, czynność) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie rodzinne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu. Tymczasem skarżony organ nadmienił jedynie, że [...] przebywa na zasiłku chorobowym wypłacanym przez niderlandzką instytucję i jednocześnie zamieszkuje w Polsce. Zasadnie zatem Sąd I instancji wytknął, że orzekające w sprawie organy nie poczyniły dostatecznych – własnych – ustaleń niezbędnych do wykluczenia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w Polsce oraz ustaleń pewnych pozwalających na przyjęcie, iż w rozpoznawanej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W konsekwencji za wadliwy uznać należało także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Nie budzi wątpliwości, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie zaś do art. 77 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Słusznie po stwierdzeniu omówionych wad postępowania Sąd I instancji uchylił zaskarżone decyzje. Konkludując, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w trakcie postępowania administracyjnego nie w pełni dochowano wymogów, wynikających ze wspomnianych wyżej przepisów. Wbrew autorowi kasacji, stwierdzone przez Sąd I instancji nieścisłości w materiale dowodowym, jako że dotyczyły okoliczności istotnych w sposób zasadny uznane zostały za wyczerpujące przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skarg kasacyjnych są nieuprawnione. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skarg kasacyjnych.