I OW 186/24

SENTENCJA Dnia 8 stycznia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Suwałk o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Suwałk a Wójtem Gminy Kowale Oleckie w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu S. P. do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Suwałk jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 6 września 2024 r. Prezydent Miasta Suwałk wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, pomiędzy Prezydentem Miasta Suwałk, a Wójtem Gminy Kowale Oleckie, w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o skierowaniu S. P. (dalej również jako "zainteresowana") do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu podniesiono, że zainteresowana zamieszkuje – w wynajmowanym mieszkaniu - na terenie S. jedynie czasowo – z powodu złego stanu zdrowia. Jednak planuje powrócić na teren gminy K., gdzie jest zameldowana na pobyt stały (miejscowość Ż., gmina K.), tam posiada własne mieszkanie, tam też ma znajomych i czuje się związana z tym miejscem. W odpowiedzi na wniosek, Wójt Gminy Kowale Oleckie, podniósł, że centrum życiowe zainteresowanej od ponad półtora roku znajduje się na terenie Miasta S., tam prowadzi gospodarstwo domowe, ponosi opłaty, korzysta z opieki lekarskiej, natomiast sam fakt posiadanie lokalu na terenie Gminy K. oraz chęć powrotu nie przesądza o tym, że w tej miejscowości znajduje się centrum życiowe zainteresowanej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j., dalej: "ppsa"), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Stosownie do art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024.572 t.j., dalej jako "kpa"), spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe. Należy zauważyć, że o sporze o właściwość możemy mówić w przypadku, kiedy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej - tej samej - sprawy administracyjnej, a jednocześnie nie ma sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego tej sprawy. W przeciwnym razie, tj. kiedy nie ma zgody między organami, co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę - nie ma tożsamości sprawy. Trudno, zatem mówić o sporze o właściwość, kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwóch różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Analiza przepisów Ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2024.1283 t.j., dalej również jako "ups") o pomocy społecznej, a zwłaszcza jej art. 59 ust. 1 i 2, prowadzi do wniosku, że pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej (DPS) jest poprzedzony wydaniem co najmniej trzech decyzji administracyjnych: decyzji o skierowaniu do DPS, decyzji o umieszczeniu w DPS oraz decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS. Skoro mamy w tym przypadku do czynienia z trzema różnymi decyzjami administracyjnymi - a jak wynika z art. 104 k.p.a., każda decyzja zasadniczo załatwia (rozstrzyga) odrębną sprawę - to oznacza, że w istocie występują tu trzy sprawy administracyjne (o skierowanie do DPS, o umieszczenie w DPS oraz o ustalenie odpłatności za pobyt w DPS), a co za tym idzie - trzy postępowania administracyjne kończące się odpowiednio wydaniem każdej z wymienionych decyzji. W odniesieniu do zainteresowanej nie została wydana żadna z trzech wskazanych decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ups decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 ups, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Przepisem o charakterze szczególnym jest art. 101 ust. 2a ups, zgodnie z którym w przypadku osoby przebywającej w placówce zapewniającej całodobową opiekę lub domu pomocy społecznej na podstawie umowy cywilnej właściwa miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania tej osoby sprzed rozpoczęcia pobytu w tego typu placówce lub domu. Ponieważ przepisy ups nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania", to wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1963 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061, dalej: "kc"). Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kc, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Do przyjęcia, że dana osoba zamieszkuje w określonej miejscowości konieczne jest zajście dwu przesłanek: przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. Jak wynika z akt administracyjnych, zainteresowana od przełomu 2023 i 2024 roku mieszka samodzielnie w wynajmowanym mieszkaniu w S. i jak wskazała – jest to obecnie jedyny adres korespondencyjny. Do S. – gdzie mieszka jeden z jej synów - przeprowadziła się z uwagi na pogarszający się stan zdrowia. Zainteresowana korzysta również z opieki medycznej w S. Nie ulega zatem wątpliwości, że obecnie centrum życiowe zainteresowanej znajduje się w S. Tymczasowość pobytu w S. oraz zamiar powrotu do gminy K. należy zatem odczytywać w kontekście oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej na terenie tej gminy, nie zaś jako posiadanie w tym momencie przez zainteresowaną centrum aktywności życiowej w tej gminie. Powyższe nie stoi zatem w sprzeczności z przyjęciem, że do czasu umieszczenia w domu pomocy społecznej centrum aktywności życiowej zainteresowanej znajduje się na terenie S. Wobec powyższego uznać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ups organem właściwym do rozpatrzenia złożonego wniosku jest Prezydent Miasta Suwałki. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, orzekł jak w postanowieniu.