IV SO/Po 1/25

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku P. N. o wymierzenie Dyrektorowi Zespołu Szkół grzywny w związku z niezastosowaniem się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę postanawia 1. wymierzyć Dyrektorowi Zespołu Szkół grzywnę w kwocie 300 zł (słownie: trzysta złotych); 2. zasądzić od Dyrektora Zespołu Szkół na rzecz wnioskodawcy P. N. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W piśmie z dnia 10 stycznia 2025 r. (k. 7) P. N. (dalej: wnioskodawca; strona) wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z wnioskiem o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Zespołu Szkół (dalej: Dyrektor; organ) grzywnę za nieprzekazanie skargi na bezczynność Dyrektora w udostępnieniu informacji publicznej z dnia 7 listopada 2024 r. (nadanej w dniu 8 listopada 2024 r. za pomocą platformy ePUAP) w związku z jego wnioskiem z dnia 24 lipca 2024 r. Według wnioskodawcy organ powinien był przekazać skargę najpóźniej w ostatnim tygodniu listopada, a wobec faktu nieprzekazania skargi zasadny jest wniosek o wymierzenie grzywny. Strona zaznaczyła, że już raz tutejszy Sąd stwierdził bezczynność organu w sprawie ze skargi wnioskodawcy w sprawie na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Podniosła również, że sam fakt poinformowania skarżącego o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek za pomocą platformy ePUAP [co miało miejsce 6 sierpnia 2024 r.] "powinien udowadniać brak przeciwwskazań technicznych w obsłudze skrzynki podawczej". Wniosek ten został opłacony kwotą 100 zł tytułem wpisu sądowego (k. 30). W odpowiedzi z dnia 20 stycznia 2025 r. (k. 55) na powyższy wniosek Dyrektor, zastępowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie wniosku. Pełnomocnik organu wskazał na niesporną okoliczność, że skarga P. N. z dnia 7 listopada 2024 r. na bezczynność została wniesiona do organu za pośrednictwem systemu ePUAP w dniu 8 listopada 2024 r. Następnie pełnomocnik wyjaśnił, że Dyrektor Zespołu Szkół w piśmie z dnia 3 grudnia 2024 r. zwrócił się do organu prowadzącego tę szkołę, tj. do Miasta P. (Urząd Miasta P.) o reprezentowanie go w niniejszej sprawie, załączając do tego pisma stosowne pełnomocnictwo. Wskazał na to, że po otrzymaniu powołanego pisma przystąpiono do przygotowania odpowiedzi na skargę, w tym do ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz kompletowania dokumentacji we właściwej postaci elektronicznej, celem wyczerpującego odniesienia się do skargi, którą finalnie przekazano do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w dniu 20 stycznia 2025 r. za pośrednictwem ePUAP. Według pełnomocnika, w okolicznościach sprawy "niemożliwym zatem było przekazanie skargi wraz z odpowiedzią do WSA w Poznaniu w ostatnim tygodniu listopada 2024 r.". Zarazem pełnomocnik organu wskazał na to, że: 1) "w grudniu 2024 r. oraz na przełomie lat [...] wystąpiło bardzo duże obciążenie Wydziału Prawnego Urzędu Miasta P. wpływającymi sprawami sądowymi"; 2) "w ww. okresie wystąpiła duża liczba dni ustawowo wolnych od pracy (okres od 24 grudnia 2024 r. do 6 stycznia 2025 r."); 3) "dokumentacja sprawy wymagała skompletowania dokumentów we właściwej postaci elektronicznej, co jest bardziej czasochłonne niż zwykłe kserowanie papierowych dokumentów"; 4) odpowiedź na skargę na bezczynność organu została przekazana do WSA w Poznaniu. Pełnomocnik powołał się również na to, że jednocześnie przekazuje dokumentację dotyczącą przedmiotowej sprawy (w postaci plików pdf), na którą składają się: 1) dowód nadania z dnia 8 listopada 2024 r. dotyczący wniesienia przez P. N. skargi na bezczynność, 2) pismo Dyrektora Zespołu Szkół z dnia 3 grudnia 2024 r. wraz z pełnomocnictwem (w dokumentach dotyczących tej sprawy), 3) potwierdzenie nadania w dniu 17 stycznia 2025 r. odpowiedzi na skargę (wraz z dokumentami dotyczącymi sprawy) do WSA w Poznaniu. W piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2025 r. (k. 70), wnioskodawca ustosunkował się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na wniosek, podtrzymując swoje wnioski z dnia 10 stycznia 2025 r. i prosząc jednocześnie o uwzględnienie przedstawionego stanowiska. Wnioskodawca podniósł, że ze względu na wniesienie skargi 8 listopada 2024 r. na skrzynkę podawczą organu, termin przekazania skargi do sądu, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, minął w poniedziałek 25 listopada 2024 r. Podkreślił, że pełnomocnik organu przedstawił dowód, że Dyrektor wystąpił o reprezentację do organu prowadzącego dopiero 3 grudnia 2024 r., a więc już po ponad tygodniu od upłynięcia terminu przekazania skargi do sądu. Według strony, organ "już (przynajmniej) po raz drugi jest skarżony za bezczynność z zakresu informacji publicznej, więc świadomość przepisów obowiązujących w tej materii powinna być u niego obecna". Strona stwierdzała, że tym samym pełnomocnik organu udowodnił brak podjęcia wymaganych prawem czynności w wymaganym prawem terminie, co potwierdza zasadność wniosku. Zdaniem strony, "zwłoka pełnomocnika nie jest usprawiedliwieniem dla organu (chociaż tutaj organ był w zwłoce nawet w uzyskiwaniu pełnomocnika, co dość ironiczne)". Ponadto absurdalne jest stwierdzenie, że w okolicznościach sprawy niemożliwe było przekazanie skargi w ostatnim tygodniu listopada 2024 r. i jest wręcz niezrozumiałe jest dla wnioskodawcy, co ma uzasadniać takie rozumowanie, gdyż "pismo nie przedstawia żadnych powodów takiego »braku możliwości«, oprócz możliwości wywnioskowania, że nie można było przekazać skargi do sądu, gdyż organ w terminie nie uzyskał reprezentanta (co brzmi kuriozalnie, a zarazem potwierdza zasadność wniosku)". Poza tym wnioskodawca uznał za niezrozumiałe "wskazania" pełnomocnika co do okoliczności usprawiedliwiających, jakie miały wystąpić na przełomie 2024 i 2025 r., gdyż organ nie ma obowiązku wybierania Wydziału Prawnego Urzędu Miasta P. jako reprezentanta; może sam się reprezentować albo skorzystać z usług innego podmiotu, a "skoro wybiera reprezentanta, który nie jest w stanie go prawidłowo obsługiwać, to chyba powinien ponosić tego konsekwencje". Wskazał także na powszechną znajomość kalendarza i stałych terminów świąt przypadających w powyższym okresie i niedorzeczność tego argumentu organu, który to efekt potęgowany jest przez fakt upłynięcia terminu [przekazania skargi] w listopadzie 2024 r. Podniósł, że wobec braku dostępu do akt trudno jest się odnieść wnioskodawcy do okoliczności [potrzeby] skanowania wielu dokumentów, ale biorąc pod uwagę fakt, że cała sprawa jest prowadzono elektronicznie (przynajmniej wnioskodawca próbuje ją tak prowadzić), to nie powinno ich być wiele, a przynajmniej nie aż tak wiele, żeby skanować je dwa miesiące. Wskazał również na to, że odpowiedź na skargę wpłynęła do Sądu "dopiero 20 stycznia (chociaż we wniosku pada też data 17 stycznia, co jest trudne do zweryfikowania dla wnioskodawcy), po wniosku o wymierzenie grzywny". Strona wniosła o wzięcie tych argumentów przez Sąd pod uwagę "przy wymierzaniu wysokości grzywny", gdyż w jej ocenie działania organu powodują niepotrzebne przedłużane sprawy na wielu etapach (np. każdorazowe proszenie o opinie prawne, teraz opóźnianie przekazania skargi do sądu). Skarga wraz odpowiedzą na skargę i aktami postępowania dotyczącymi wniosku P. N. z dnia 25 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej została przekazana do Sądu przez organ w dniu 20 stycznia 2025 r. za pomocą platformy ePUAP i została zarejestrowana pod sygn. akt IV SAB/Po 27/25 (patrz: k. 1-7 tych akt). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Wniosek o wymierzenie Dyrektorowi Zespołu Szkół grzywny za nieprzekazanie skargi okazał się zasadny. Na wstępie wyjaśnić należy, że merytoryczne rozpoznanie zasadności wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a., poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jego wniesienia. Wniosek jest dopuszczalny, gdy wniosek wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia on wymogi formalne i został złożony w terminie. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 7 kwietnia 2008 r. sygn. akt II FPS 1/08 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42; orzeczenie dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wymieniony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 p.p.s.a. pobiera się wpis sądowy. Z akt sprawy wynika, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny spełnia wymogi formalne. Brak jest przy tym wymogu zachowania terminu do złożenia wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z ogólną zasadą z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, za pośrednictwem którego wniesiono skargę na jego działanie lub bezczynność obowiązany jest przekazać skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przy czym, w myśl art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902) - dalej: u.d.i.p. skargi w sprawach dotyczących udostępnienia informacji przekazuje się wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni od otrzymania skargi. Ten właśnie przepis miał zastosowanie w niniejszej sprawie. W razie niezastosowania się do powyższego obowiązku, sąd na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wyłączną materialnoprawną przesłanką orzeczenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w przedstawionych przepisach. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest zatem od spełnienia dwóch warunków: 1) stwierdzenia uchybienia przez organ trzydziestodniowemu lub innemu, określonemu w przepisach szczególnych terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz 2) złożenia stosownego wniosku przez stronę. Wymierzenie grzywny organowi może nastąpić zatem w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Zasadniczo to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OZ 232/13, dostępne jw.). W przedmiotowej sprawie, dotyczącej wymierzenia grzywny za przekazania sądowi administracyjnemu skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, istotne było wyjściowe stwierdzenie uchybienia przez organ piętnastodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Należy również dodać, że jak zwraca się w uwagę w orzecznictwie, art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-represyjny (por. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06, dostępne jw.). Funkcja dyscyplinująca polega na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Aktualizuje się ona wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Wprawdzie oczywiste w tym wypadku jest także uchybienie terminu przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a., ale funkcja dyscyplinująca kwestii przekroczenia terminu nie dotyczy. Przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta do sądu czy też nie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, w drugim zaś już nie. Funkcja represyjna z art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji). W związku z powyższym zauważyć należy, że orzeczenie sądu w sprawie wymierzenia organowi grzywny ma charakter uznaniowy. Użyte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "może" oznacza, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę zasadności wymierzenia grzywny. Oznacza to, że sąd może, ale nie musi wymierzać grzywny. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc na jakim etapie postępowania sądowego w sprawie głównej został złożony wniosek, jaka jest motywacja skarżącego, jak duże było przekroczenie terminu, jakie były przyczyny niedopełnienia obowiązku przez organ. Konstrukcja ustawowa w kwestii wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest w tej mierze elastyczna i dopasowana do zmiennych realiów praktyki i zawsze należy mieć na względzie okoliczności konkretnej sprawy. Powyższe wskazuje, że w sprawie dotyczącej wymierzenia organowi grzywny zasadnicze znaczenie ma wnikliwe i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z przekazywaniem do sądu przez organ skargi wraz z aktami sprawy oraz odnoszących się do przyczyn złożenia tego rodzaju wniosku o wymierzenie grzywny przez wnioskodawcę (skarżącego). W postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny w związku z nieprzekazaniem do sądu skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest ustalenie, czy podmiot, którego ukarania domaga się wnioskodawca jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny dopuszczalności wniosku (por. postanowienia NSA z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt I OZ 796/11 i 19 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OZ 125/10, dostępne jw.). W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. dyrektor publicznej szkoły podstawowej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W rozpatrywanej sprawie nie ma sporu co do tego, że P. N. złożył za pomocą ePUAP w dniu 25 lipca 2024 r. do Dyrektora Zespołu Szkół wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wobec braku odpowiedzi na wniosek, strona w dniu 8 listopada 2024 r. wniosła do WSA w Poznaniu skargę (datowaną na 7 listopada 2024 r.) na bezczynność Dyrektora w tej sprawie (k. 8-12 akt o sygn. IV SAB/Po 27/25). Następnie, w dniu 10 stycznia 2025 r. skarżący złożył wniosek o wymierzenie Dyrektorowi grzywny za nieprzekazanie tej do WSA w Poznaniu. Natomiast skarga wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę została przekazana do Sądu w dniu 20 stycznia 2025 r. (k. 7 akt o sygn. IV SAB/Po 27/25). Mając na uwadze, że przedmiotowa skarga wniesiona w dniu 8 listopada 2024 r. została przekazana do tutejszego Sądu dopiero w dniu 20 stycznia 2025 r., a zatem z niewątpliwym przekroczeniem piętnastodniowego terminu przewidzianego w przepisach prawa, należało – wobec braku okoliczności wskazujących na obiektywną, nieprzezwyciężalną przeszkodę (niemożliwość) w przekazaniu skargi – stwierdzić zaistnienie podstaw do wymierzenia Dyrektorowi grzywny w przedmiotowej sprawie. Skarga na bezczynność organu, wprawdzie została finalnie – już po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. – przekazana do Sądu, ale termin na przekazanie skargi został przekroczony o blisko 2 miesiące. Wniosek z dnia 10 stycznia 2025 r. o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność organu okazał się zatem uzasadniony. W następnej kolejności podkreślenia wymaga, że ustalenie konkretnej wysokości wymierzanej grzywny pozostawione zostało przez ustawodawcę uznaniu sądu. W ustawie została określona jedynie jej górna granica (patrz: art. 154 § 6 p.p.s.a.). Grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Dodać należy, że zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2024 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2023 r. (na dzień orzekania przez Sąd nie został jeszcze ogłoszony komunikat za 2024 r.), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2023 r. wyniosło 7155,48 zł. W ocenie Sądu, wskazane w odpowiedzi na wniosek argumenty pełnomocnika organu wskazujące na przyczyny opóźnienia w załatwieniu sprawy dotyczącej przekazania skargi do sądu nie są wystarczające dla uwolnienia organu od zastosowania sankcji. Słuszne co do zasady – jakkolwiek nie co do formy, na co Sąd zwraca uwagę w tym miejscu – okazały się uwagi wnioskodawcy związane z tym, że Dyrektor nie musiał występować o zapewnienie zastępstwa i obsługi prawnej (Wydziału Prawnego Urzędu Miasta P.) przez organ prowadzący szkołę, tj. Prezenta Miasta P.. Skoro zaś się na to zdecydował, to uczynił to na własne ryzyko, bowiem ponosi odpowiedzialność za działania pełnomocnika. Przede wszystkim jednak organ zwrócił się do Urzędu Miasta P. o obsługę przedmiotowej sprawy, udzielając stosownego umocowania pełnomocnikom Wydziału Prawnego, dopiero 3 grudnia 2024 r. (k. 47-48), a więc już po upływie ustawowego terminu na przekazanie skargi. W sprawie nie zostały też wskazane żadne przyczyny takiej zwłoki. Mając zaś na uwadze wcześniejszą sprawę P. N. dotyczącą bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej (zakończoną prawomocnym wyrokiem z dnia 26 czerwca 2024 r. uwzględniającym co od zasady skargę w sprawie o sygn. akt IV SAB/Po 74/24), Dyrektor powinien był zdawać sobie sprawę z odrębności procesowych i obowiązków związanych z przekazywaniem skargi na bezczynność organu w takim przedmiocie. Uwarunkowania i problemy natury organizacyjnej, kadrowej i technicznej podmiotu zobowiązanego leżą wyłącznie po jego stronie i nie powinny obciążać skarżącego. Niemniej jednak Sąd w pewnym stopniu wziął pod uwagę deklarowane obciążenie pracą i uwarunkowania kadrowo-organizacyjne w grudniu 2024 r. Wydziału Prawnego Urzędu Miasta P., co jednakże miało wpływ na sam wymiar grzywny, nie zaś na ocenę podstaw do jej wymierzenia - podobnie, jak fakt przekazania skargi niezwłocznie po doręczeniu odpisu wniosku o wymierzenie grzywny (14 stycznia 2025 r.). Z tych wszystkich powodów Sąd wymierzył Dyrektorowi grzywnę w wysokości 300 zł, która to kwota w sposób oczywisty nie przekracza maksymalnej wysokości grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przy ustalaniu jej wysokości Sąd wziął pod uwagę powyżej przedstawione okoliczności. W szczególności to, że problemy wskazane przez Dyrektora [przez pełnomocnika organu] nie stanowiły obiektywnego uzasadnienia zwłoki w przekazaniu skargi ani nie zwalniały z odpowiedzialności za taki stan rzeczy, jak i to, że skarga na bezczynność finalnie została przekazana do Sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł, jak w punkcie 1 postanowienia na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 postanowienia na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez wnioskodawcę wpis sądowy w wysokości 100 zł.