I OSK 176/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA. Anna Wesołowska Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.R. i E.R.1 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 189/19 w sprawie ze skargi E.R. i E.R.1 na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 20 grudnia 2018 r. nr NSP-VIII.7581.1.138.2018.ND w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 11 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 189/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.R. i E.R.1 na postanowienie Wojewody Pomorskiego z 20 grudnia 2018 r., nr NSP-VIII.7581.1.138.2018.ND odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddalił skargę. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wójt Gminy Wejherowo decyzją z 7 czerwca 1995 r., po rozpatrzeniu wniosku E.R. i E.R.1 zatwierdził podział nieruchomości położonej we wsi [...], w skład której wchodziła działka nr A, KW [...], na działki od nr B do nr C. Nowopowstała działka nr C o pow. [...] ha została przeznaczona pod drogę do nowowydzielonych działek (co wynika z graficznego projektu podziału). Przedmiotowa decyzja, zgodnie z pieczęcią urzędową, stała się ostateczna w dniu 21 czerwca 1995 r. Wnioskiem z 24 października 2017 r. E.R. i E.R.1 wystąpili do Starosty Wejherowskiego, o ustalenie odszkodowania w związku z przejęciem przez Gminę Wejherowo z mocy prawa własności ww. nieruchomości oznaczonej jako działka nr C. Wnioskodawcy poinformowali, że 11 sierpnia 2017r. wystąpili w tej sprawie do Wójta Gminy Wejherowo, tj. organu właściwego w sprawie negocjacji dotyczących ustalenia odszkodowania. Ze względu na brak odpowiedzi, wnioskodawcy uznali za uzasadnione złożenie wniosku w tej sprawie do Starosty. Z treści protokołu z 21 grudnia 2017 r. wynika, że tego dnia Wójt przeprowadził rokowania, ale ze względu na różnicę stanowisk, nie przyniosły one rezultatu. Treść księgi wieczystej Kw. [...] wskazuje, że na dzień 7 czerwca 1995 r. jako właściciele figurowali: E.R. w 1/8 części na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] października 1990 r. sygn. [...] oraz E.R. i E.R.1, w 7/8 częściach, na prawach wspólności ustawowej, na podstawie umowy darowizny Rep. [...] z [...] kwietnia 1991 r. Z treści decyzji podziałowej Wójta Gminy Wejherowo z 7 czerwca 1995 r. nr RG.6011/53/95 wynika, że "po rozpatrzeniu wniosku E. i E.R. z dnia 22.05.1995 r." zatwierdzono projekt podziału działki nr A m.in. na działkę nr C, która przeznaczona została pod drogę. W oświadczeniu z 22 maja 1995 r. E.R.1 deklarował, że "drogę działka nr C przekazuję bezpłatnie na rzecz Urzędu Gminy Wejherowo". Odnosząc się do okoliczności, iż ww. oświadczenie zostało podpisane jedynie przez E.R.1, a z żadnego dokumentu w aktach sprawy nie wynika, aby działał on w tym zakresie również w imieniu swojej żony E.R., organ I instancji zauważył, że w decyzji podziałowej z 7 czerwca 1995 r. zawarto zapis "działka nr C - droga (...) przechodzi na własność Gminy Wejherowo - bez odszkodowania". E.R., mimo powyższego nie odwołała się od ww. rozstrzygnięcia, co oznacza, że zaakceptowała jego treść. Postanowieniem z 28 maja 2018 r., Starosta Wejherowski, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz E.R. i E.R.1, stwierdzając, że w niniejszej sprawie doszło do uzgodnień w zakresie odszkodowania, a strona dała wyraz swej woli nieodpłatnego przekazania działki nr C w [...], na rzecz Gminy Wejherowo. Na skutek rozpatrzenia zażalenia Wojewoda Pomorski postanowieniem z 20 grudnia 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, że E.R. i E.R.1 zrzekli się odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w skutek oświadczenia złożonego przez E.R.1 w treści pisma z 22 maja 1995 r, w którym wskazał, że "drogę działka nr C przekazuję bezpłatnie na rzecz Urzędu Gminy Wejherowo". Co do samych uzgodnień organ uznał, że skoro ważność tej czynności prawnej (zrzeczenia się odszkodowania) nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym to organ zobligowany był do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z tego oświadczenia, a mających wpływ na niniejsze postępowanie. Wojewoda wskazał, że do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania doszło wprawdzie przed wydaniem decyzji podziałowej z 7 czerwca 1995 r., jednakże małżonkowie R. wiedzieli już, że w wyniku podziału działki nr A powstanie działka przeznaczona pod drogę, co jasno wynika z treści złożonego oświadczenia. Tym samym organ odwoławczy uznał, że przedmiot zrzeczenia się został jednoznacznie określony i nie budzi wątpliwości. Rozważając zaś dopuszczalność skutecznego złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania przed wydaniem decyzji podziałowej Wojewoda powołał wyrok Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V CSK 261/17. W przywołanym wyroku Sąd Najwyższy opowiedział się za możliwością uzgodnienia wysokości odszkodowania przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział. W konsekwencji organ uznał, że skoro w niniejszej sprawie doszło do zrzeczenia się prawa do odszkodowania to sprawa o odszkodowanie w ogóle nie podlegała załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej jako u.g.n., bowiem została już zakończona w trybie cywilnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi E.R. i E.R.1 uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Analiza okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżone postanowienie Wojewody, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z 15 maja 2018 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania przysługującego E.R. i E.R.1 za nieruchomość przejętą przez Gminę pod drogę, nie narusza prawa. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy organ prawidłowo, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018r., poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Artykuł 61a § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej odmawia postanowieniem wszczęcia postępowania w przypadku, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędąca stroną postępowania lub z innych uzasadnionych przyczyn. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego mogą mieć charakter podmiotowy, dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak i przedmiotowy, dotyczący samego przedmiotu postępowania administracyjnego. Jeżeli w akcie stosowania prawa administracyjnego organ dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, kształtując jej sytuację prawną, to przesłanki podmiotowe odnoszą się do zagadnienia identyfikacji sfery interesu prawnego określonego podmiotu i w ogóle jego zdolności do bycia podmiotem obrotu prawnego, a przesłanki przedmiotowe do tego, jakie określone i skonkretyzowane obowiązki mają być nałożone, a jakie uprawniania przyznane. Ustawodawca zdecydował się w art. 61a k.p.a. na wyrażenie w sposób konkretny tylko jednej przesłanki podmiotowej, odwołującej się do przymiotu strony postępowania, pozostawiając pozostałe, mieszczące się w zakresie odniesienia wyrażania "uzasadnione przyczyny", wyjaśnieniom doktryny i orzecznictwa. Niewątpliwie chodzi tutaj o przeszkody, czy to wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, czy to z przepisów materialnych, które wykluczają samo wszczęcie postępowania lub też w ogóle sprzeciwiają się tej autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego. Należy przy tym podkreślić, że samo wystąpienie takiej przeszkody nie decyduje per se o wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albowiem wymagana jest oczywistość jej występowania na wstępnym etapie procedowania. Cecha "oczywistości" przeszkody w prowadzeniu postępowania może być pojmowana z kolei jako sytuacja, w której przeszkoda wynika z niezgodności prowadzenia postępowania z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego albo jako jawność, wyrazistość, całkowita dostępność poznawcza jej istnienia. Oczywistą przeszkodą są zatem te przeszkody o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym, które wynikają z podstawowych zasad prawa administracyjnego lub te które, same w sobie nie wynikają z podstawnych zasad postępowania, ale pozostając przeszkodą mogą być poznane prima facie bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. W ocenie Sądu I instancji oczywistą przeszkodą sprzeciwiającą się wszczęciu i prowadzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na sprzeczność z podstawnymi zasadami prawa administracyjnego jest cywilny charakter sprawy, leżący poza kognicją organów administracji publicznej oraz poza kognicją sądów administracyjnych. Oczywistość poznawcza przeszkody, związana z możliwością zaniechania wszczęcia postępowania wyjaśniającego sensu stricto w sprawie musi być tego rodzaju, że nie może wymagać zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień w rozumieniu art. 12 § 2 k.p.a., a sam proces poznawczy powinien opierać się na "możliwie najprostszych środkach". Tylko spełnienie tego postulatu gwarantuje, że nie zostanie zaburzona odpowiednia proporcja i równowaga pomiędzy postulatem wnikliwości i szybkości działania organów administracji publicznej, do której odwołuje się art. 12 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że oczywistość istnienia przeszkody w aspekcie poznawczym zachodzi, jeżeli wynika ona z treści samego wniosku o wszczęcie postępowania, faktów powszechnie znanych lub znanych organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.), ewentualnie z dokumentów urzędowych, którymi dysponuje organ. W tym ostatnim wypadku można mówić jedynie o oczywistości istnienia przeszkody wynikającej z tego dokumentu tylko w zakresie, w jakim korzystają one z domniemania z art. 76 § 1 k.p.a. Trudno bowiem mówić o oczywistości istnienia przeszkody wynikającej z dokumentu urzędowego, jeżeli wyniknie uzasadniona potrzeba lub też zostanie zgłoszony wniosek zmierzający do obalenia domniemania dokumentu urzędowego (art. 76 § 3 k.p.a.). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, Sąd I instancji uznał, że organy administracji obu instancji nie naruszyły prawa wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, albowiem akta postępowania potwierdzają w istocie istnienie innej uzasadnionej przeszkody, o której mowa w art. 61a k.p.a. Skarżący, żądając wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr C przeznaczoną pod ulicę, a przejętą przez Gminę Wejherowo z mocy prawa wskutek decyzji z 7 czerwca 1995 r. Wójta Gminy Wejherowo o zatwierdzeniu podziału działki nr A, oparli swoje żądanie na dyspozycji art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa, m.in. w art. 98 ust. 3 u.g.n. Ten ostatni przepis wskazuje, że decyzja o ustaleniu odszkodowania na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego nieruchomości) może być wydana, tylko w wypadku braku uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem. Zgodnie z tą regulacją tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym. Obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami, wykluczają się wzajemnie, w tym sensie, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania i na odwrót, tylko niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania. W takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., I OSK 596/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tej alternatywy trybów ustalania odszkodowania nie zmieniło wejście w życie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. uchylających regulacje, jakie obowiązywały w dacie wydania decyzji Wójta Gminy z 7 czerwca 1995r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr A., a która wydana została na podstawie przepisu art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j.: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), zwanej dalej ustawą z 1985 r. Również na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, możliwe było prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości, a także ustalenie samego odszkodowania w trybie cywilnoprawnym – konsensualnym. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2007 r.(sygn. akt I OSK 958/06) trafnie stwierdzono, że przepis art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r. nie wyklucza prowadzenia rokowań w trakcie prowadzania postępowania podziałowego, jak i nie wyraża zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań. Składając w imieniu skarżących pismem z 31 października 2017 r. wniosek o ustalenie odszkodowania za przejętą na własność gminy nowopowstałej działki nr C o pow. [...] m2 przeznaczonej pod drogę do wydzielonych działek, pełnomocnik skarżących wskazał, że wystąpił z żądaniem odszkodowania do Wójta Gminy Wejherowo, jednak nie uzyskał odpowiedzi. Z akt sprawy wyłaniają się dwie kwestie wymagające wyjaśnienia, pierwsza to możliwość i skuteczność zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomość przed wydaniem decyzji podziałowej, a druga to skuteczność zrzeczenia się odszkodowania przez jedno z małżonków, podczas gdy nieruchomość stanowiła ich majątek małżeński. Odpowiadając pozytywnie na pytanie o prawną możliwość i skuteczność zrzeczenia się prawa do odszkodowania przed wydaniem decyzji podziałowej, wbrew zapatrywaniom prawnym wyrażanym we wniosku o wszczęcie postępowania opartym na wcześniejszych judykatach sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r., II SA/Ol 1223/12, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2013 r., II SA/Sz 319/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 listopada 2017 r., II SA/Gd 501/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), organy obu instancji miały na względzie sposób wykładni zaprezentowany w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r. (sygn. V CSK 261/17, LEX nr 2472513). Sąd Najwyższy analizując problematykę rozporządzenia prawem do odszkodowania związaną z cywilistycznym charakterem tej czynności prawnej, uznał za dopuszczalne, w pewnych okolicznościach, wręcz za pożądane, uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Dotyczy to również zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości odszkodowania. Sąd Najwyższy wskazał przy tym na instytucję zwolnienia z długu przyszłego (art. 508 kodeksu cywilnego) przywołując przy tym orzecznictwo sądów, w którym uznano, że zwolnienie z długu przyszłego wymaga dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu powinny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej. Niewątpliwie w okolicznościach niniejszej sprawy data zrzeczenia się roszczenia w dniu 5 grudnia 1995 r., tj. po wydaniu decyzji o podziale wskazują na dostatecznie ukształtowaną sytuację prawną w zakresie obowiązku, z którego gmina miała być zwolniona. Sąd I instancji wskazał ponadto, że w wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. I OSK 31/17, LEX nr 2599883) Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do poglądu prawnego wyrażonego w przywołanym wyroku Sądu Najwyższego. Jednocześnie stwierdził, że do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu, a zatem ocena ważności i skuteczności takiej umowy, w tym warunki, jakie powinna spełniać oraz ustalenie stosunku prawnego należy do drogi cywilnej. Z powyższego wynika, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień bądź gdy strona uprawniona dobrowolnie z niego zrezygnowała składając jednostronne oświadczenie woli o zrzeczeniu się tego roszczenia, które dotarło do adresata - Gminy i nie zostało jednocześnie z nim odwołane (art. 61 k.c.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podzielił również pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., w sprawie I OSK 31/17, przychylając się tym samym do stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z 18 stycznia 2018 r. W związku z tym, w ocenie Sądu I instancji, nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z 1985 r., albowiem w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego i kształtującego się na tej podstawie stanowiska sądów administracyjnych, jest możliwe zrzeczenie się odszkodowania za grunt przeznaczony pod drogę, który z mocy prawa przechodzi na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, przy czym w odniesieniu do zrzeczenia dokonanego przed uostatecznieniem się decyzji podziałowej konieczne jest jasne sprecyzowanie przedmiotu zrzeczenia. Jak już wskazano w niniejszej sprawie oświadczenie zostało złożone w dniu uzyskania przez decyzję waloru ostateczności, zatem niewątpliwie skarżąca mogła dokonać takiego zrzeczenia. Podkreślić też trzeba, że omawiany zarzut został błędnie skonstruowany, gdyż strona nieprawidłowo wiąże możliwość dokonywania uzgodnień w sprawie odszkodowania (bądź też zrzeczenia się roszczenia w tym zakresie) z datą uprawomocnienia się decyzji, a nie – jak rozważa się to w orzecznictwie – z datą uzyskania waloru ostateczności. Przesądzenie prawnej możliwości zrzeczenia się roszczenia przed dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna nie przesądza oceny, że w konkretnych okolicznościach faktycznych sprawy doszło skutecznie do załatwienia w całości kwestii ustalenia odszkodowania w trybie cywilistycznym, co wyklucza postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Dokonanie takiej oceny czynności cywilnej należy do organów administracyjnych, ale tylko w kontekście, w jakim jest to konieczne do oceny, czy ta czynności rozporządzająca była dokonana ze skutkiem prawnym dla sfery prawnej strony postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie i w pełnym zakresie jego interesu prawego wynikającego z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Przenosząc powyższe założenia na grunt okoliczności niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, że z oświadczenia złożonego przez skarżącego w niniejszej sprawie - w piśmie z 22 maja 1995 r. wynika, że zrzekł się on prawa do odszkodowania za nieruchomość powstałą w wyniku podziału działki nr A, wydzieloną pod drogę, o sprecyzowanym numerze nadanym jej po podziale o nr C. Oświadczenie zostało opatrzone datą jego złożenia oraz podpisem E.R.1 i w jego następstwie organ wydał decyzję podziałową w dniu 7 czerwca 1995 r. odwzorowującą ustalenia, wynikające z wniosku, że działka nr C – droga przechodzi na własność Gminy Wejherowo bez odszkodowania. W ocenie sądu, precyzyjna treść oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania świadczy o tym, że skarżący miał pełną wiedzę i rozeznanie, która dokładnie działka podlegać miała podziałowi, jakie w jego wyniku powstaną działki i na jakie cele przeznaczone. Skarżący w oświadczeniu potwierdził bowiem, że podziałowi podlegała działka o nr A, z której powstać miała m.in. działka przeznaczona pod drogę o nr C. Okoliczności te potwierdziła także treść decyzji podziałowej. Oznacza to, że dane niezbędne do ustalenia wysokości odszkodowania, tj. powierzchnia powstałej działki, były skarżącemu znane przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział w momencie składania oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania. Przewidywania dotyczące możliwości powstania roszczenia o odszkodowanie (a po stronie gminy obowiązku jego wypłaty) oparte zostały na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że skuteczności tej czynności prawnej nie podważano w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie. Po pierwsze, należy zauważyć, że kwestii cofnięcia oświadczenia woli z 22 maja 1995 r. strony nie podnosiły na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, wobec tego procedując w sprawie Starosta nie mógł uwzględnić oświadczenia skarżącego z 21 grudnia 2018 r., złożonego już po wydaniu rozstrzygnięcia zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji. Ponadto, w ocenie sądu, uchylenie się od skutków wad oświadczenia woli musi odbywać w trybie postępowania cywilnego (przed sądem powszechnym), a nie przed organami administracyjnymi. Wady oświadczenia woli w rozumieniu przepisów art. 82-88 k.c. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się z kolei do kwestii oceny zrzeczenia się odszkodowania przez jednego z właścicieli nieruchomości, pozostającej we wspólności małżeńskiej, Sąd I instancji wskazał, że istotne jest tu odniesienie się do odpowiednich regulacji prawa rodzinnego, właśnie z uwagi na objęcie przejętej nieruchomości ustrojem wspólności majątkowej. W ocenie sądu, roszczenie odszkodowawcze stanowi składnik majątku wspólnego małżonków jako przedmiot majątkowy nabyty w trakcie trwania małżeństwa bądź też jako dochód z tego majątku wspólnego. Powyższe oznacza, że każdy z małżonków zarówno na gruncie stanu prawnego obowiązującego w chwili wydania decyzji podziałowej, jak i obecnie miał prawo zarządu majątkiem wspólnym. O ile w obecnym stanie prawnym, w ocenie sądu, zrzeczenie prawa do odszkodowania jako forma umownego zwolnienia z długu pozostaje poza katalogiem ustalonym w art. 37 § 1 k.r.o., to zgodnie ze stanem prawnym, obowiązującym w dniu wydania decyzji podziałowej, zgoda współmałżonka była konieczna na czynności prawne przekraczające zwykły zarząd majątkiem wspólnym (art. 36 § 2 k.r.o. w brzmieniu z czerwca 1995 r.). W okolicznościach sprawy nie ma przesłanek wskazujących na działanie skarżącego bez zgody współmałżonki lub też wskazujących na wykroczenie skarżącego poza zakres zwykłego zarządu majątkiem wspólnym. Zakres zrzeczenia się roszczenia nie był kwestionowany przez skarżącą, która nie tylko nie wniosła odwołania od decyzji podziałowej, ale przez szereg lat nie domagała się wypłaty odszkodowania. W tej sytuacji, przeciwnie niż wynika to ze skargi, sąd uznał, że oświadczenie skarżącego o zrzeczeniu się odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę komunalną na skutek podziału działki nr A, dokonane zostało za zgodą drugiego z małżonków, który tej czynności nie kwestionował. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zrzeczenie się przez skarżącego odszkodowania za udział w prawie własności nieruchomości powstałej na skutek podziału i przejętej z mocy prawa przez Gminę, którego ważność i skuteczność nie została podważona przed sądem powszechnym, a która nie może być badana w drodze postępowania administracyjnego, stanowiło "inną uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., co prawidłowo oceniły orzekające organy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 września 2019 wnieśli: E. i E.R. Wskazany wyrok zaskarżono w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 PPSA zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 151 PPSA w zw. z art. 61a § 1 KPA w zw. z art. 104 § 1 KPA polegające na oddaleniu skargi, a tym samym utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Wojewody Pomorskiego z dnia 20 grudnia 2018 roku wydanego w sprawie o sygn. akt: NSPVill.7581.1.138.2018.ND utrzymującego w mocy postanowienie Starosty Wejherowskiego z dnia 15 maja 2018 roku wydane w sprawie o sygn. akt: GN.683.3.34.dg.2018.GM o odmowie wszczęcia postępowania, mimo iż: • wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania poprzedzone zostało gromadzeniem materiału dowodowego zmierzającego do dokonywania ustaleń faktycznych dotyczących ewentualnego zrzeczenia się przez skarżących kasacyjnie prawa do odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr C, • w sprawie nie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" niwecząca możliwość wszczęcia postępowania w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowało brakiem merytorycznego rozpoznania sprawy (art. 104 § 1 KPA) i pozbawieniem skarżących kasacyjnie możliwości obrony swych praw (art. 183 § 1 pkt 5 PPSA) w szczególności poprzez pozbawienie możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, 2. art. 141 § 4 PPSA polegające na jego błędnym zastosowaniu i przyjęciu za udowodniony stan faktyczny sprawy ustalony przez organy administracji, mimo iż dokonane przez organ ustalenia są błędne, nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a dodatkowo oparte zostały na wadliwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym w tym także na dokumencie co do którego zachodzi uzasadniona wątpliwość co do jego autentyczności, czego skutkiem było bezpodstawne oddalenie skargi na podstawie art. 151 PPSA, 3. art. 106 § 3 PPSA polegające na jego niezastosowaniu czego wyrazem było nierozpoznanie wniosków dowodowych złożonych przez skarżących wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, czego efektem było zaaprobowanie wadliwych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji i bezpodstawne oddalenie skargi na podstawie art. 151 PPSA, 4. art. 134 § 1 PPSA oraz art. 141 § 4 PPSA polegające na ich nieprawidłowym zastosowaniu czego wyrazem jest nierozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku a dotyczących błędnego zastosowania art. 98 ust. 3 UGN i niezastosowania przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity z dnia 28 lutego 1991 roku - Dz. U. nr 30 poz. 127) dalej zwana ustawą o gospodarce gruntami, przy ocenie skutków prawnych oświadczeń rzekomo składanych przez skarżących w toku postępowania o podział działki nr A wykluczających "negocjacyjne" ustalenie odszkodowania za grunty wywłaszczone w czasie obowiązywania tej ustawy czego skutkiem było bezpodstawne oddalenie skargi na podstawie art. 151 PPSA i uniemożliwienie instancyjnej kontroli zaskarżonego wyroku. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono także naruszenie prawa materialnego: 1. art. 129 ust. 5 pkt 3 UGN polegające na jego niezastosowaniu czego wyrazem jest uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi konieczność ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr C, mimo iż niewątpliwym jest że skarżący zostali pozbawieni prawa własności tej nieruchomości (albowiem jej własność przeszła na Gminę Wejherowo), skarżący nie uzyskali z tego tytułu odszkodowania (okoliczność bezsporna) a zarówno przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia (por. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1, art. 56 ust. 1 oraz art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami) jak i aktualnie obowiązujące przepisy prawa bezwzględnie obowiązującego (por. art. 128 ust. 1 UGN oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) odszkodowanie takie przewidują 2. art. 98 ust. 3 UGN, polegające na: • jego błędnym zastosowaniu w okolicznościach niniejszej sprawy i uznaniu, iż skuteczność oświadczeń woli ewentualnie składanych przez skarżących przed dniem wejścia w życie tego przepisu powinna być oceniana przez pryzmat jego treści, • na jego błędnej interpretacji czego wyrazem jest uznanie, iż przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa zostanie wydana, • na jego błędnej interpretacji czego wyrazem jest uznanie, iż wystarczającym dowodem na stwierdzenie, iż w sprawie przeprowadzone zostały negocjacje przewidziane w treści tego przepisu jest jednostronna deklaracja zamiaru nieodpłatnego przekazania własności wywłaszczonej nieruchomości złożona jeszcze przed wydaniem decyzji podziałowej, 3. art. 10 ust. 5, art. 48 ust. 1 i 2. art. 53 ust. 1 oraz art. 55 ust. 1, art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż oświadczenie zawarte w piśmie datowanym na dzień 22 maja 1995 roku mogło spowodować utratę przysługującego skarżącym prawa do odszkodowania, mimo iż obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy nie przewidywały możliwości zrzeczenia się tego prawa, nie przewidywały możliwości negocjowania jego wysokości, nie przewidywały możliwości zawarcia ugody administracyjnej w sprawie o ustalenie odszkodowania, natomiast obligowały do wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość należnego z tytułu wywłaszczenia odszkodowania, którego wysokość winna odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości. 4. art. 10 ust. 5, art. 48 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 1 oraz art. 55 ust. 1, art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, art. 128 ust. 1 UGN oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 58 § 1 KC poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż deklaracja zawarta w treści pisma z dnia 22 maja 1995 roku mogła spowodować utratę przysługującego skarżącym prawa do odszkodowania, mimo iż wykładnia taka prowadziłaby do obejścia prawa tj. wymienionych wyżej przepisów ustawy o gospodarce gruntami, art. 128 ust. 1 UGN oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP dopuszczających wywłaszczenie ale wyłącznie za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości i ustalanym w drodze decyzji administracyjnej, bez możliwości zawarcia ugody administracyjnej, 5. art. 60 KC poprzez jego niezastosowanie czego wyrazem jest uznanie, iż deklaracja zawarta w treści pisma z dnia 22 maja 1995 roku stanowiła skuteczne zrzeczenie się prawa do odszkodowania, mimo iż w okolicznościach niniejszej sprawy już w dniu 11 sierpnia 2017 roku skarżący wystąpili do Wójta Gminy Wejherowo z zaproszeniem do podjęcia negocjacji w sprawie ustalenia należnego im odszkodowania, a Wójt Gminy Wejherowo zaproszenie to zaakceptował potwierdzając tym samym, iż - wbrew ustaleniom organów administracji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku - kwestię odszkodowania za działkę nr C uważa za otwartą, następnie pismem z dnia 24 października 2017 roku skarżący kasacyjnie wystąpili do Starosty Wejherowskiego z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr C, a wreszcie oświadczeniem z dnia 21 grudnia 2018 roku skarżący E.R.1 cofnął swe oświadczenie z dnia 22 maja 1995 roku o czym poinformował Wójta Gminy Wejherowo pismem datowanym na dzień 10 stycznia 2019 roku, czym ponad wszelką wątpliwość dał wyraz temu, iż nigdy nie było jego wolą zrzeczenie się prawa do odszkodowania za przejętą pod drogę działkę nr C, 6. art. 35 ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku Kodeks Rodzinny i Opiekuńczy (Dz. U. nr 9 poz. 59), dalej zwana także KRO poprzez jego niezastosowanie czego wyrazem jest uznanie, iż czynność prawna, ewentualnie dokonana przez skarżącego kasacyjnie dnia 22 maja 1995 roku, polegająca na rozporządzeniu udziałem w prawie własności dziatki nr C, względnie udziałem w odszkodowaniu należnym z tytułu wywłaszczenia tej nieruchomości jest ważna, mimo iż byłoby to sprzeczne z istotą wspólności majątkowej małżeńskiej. 7. art. 36 § 1 i 2 KRO poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż czynność prawna ewentualnie dokonana przez skarżącego kasacyjnie dnia 22 maja 1995 roku, polegająca na rozporządzeniu prawem własności dziatki nr C, względnie udziałem we współwłasności (łącznej) tej działki albo odszkodowaniem należnym z tytułu wywłaszczenia tej nieruchomości, względnie udziałem w tym odszkodowaniu, stanowiła czynność prawną nie przekraczającą zwykłego zarządu majątkiem wspólnym małżonków E. i E.R., 8. art. 37 § 1, ewentualnie 37 § 3 w zw. z art. 36 § 2 KRO poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż jednostronna czynność prawna ewentualnie dokonana przez skarżącego kasacyjnie dnia 22 maja 1995 roku, polegająca na rozporządzeniu prawem własności działki nr C, względnie odszkodowaniem należnym z tytułu wywłaszczenia tej nieruchomości, w sytuacji gdy wchodziła ona w skład majątku wspólnego małżonków E. i E.R., jest ważna mimo, iż dokonana została bez zgody współmałżonka. 9. art. 508 KC poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż między skarżącymi kasacyjnie a Gminą Wejherowo doszło do zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego jakim było przysługujące skarżącym prawo do odszkodowania za działkę nr C mimo iż: • obowiązujące w dniu 22 maja 1995 roku przepisy KRO powodują iż ewentualnie złożone przez skarżącego oświadczenie z dnia 22 maja 1995 roku było bezwzględnie nieważne albowiem faktycznie stanowiło rozporządzenie udziałem w majątku wspólnym małżonków (art. 35 KRO), było bezwzględnie nieważne także z tego względu, iż jako jednostronne oświadczenie woli dokonane zostało bez zgody drugiego małżonka (art. 37 § 3 KRO), albo bezskuteczne prawnie w przypadku gdyby uznać je za część umowy o zwolnienie z długu przyszłego albowiem nigdy nie zostało potwierdzone przez drugiego małżonka (art. 37 § 1 KRO), • między skarżącymi kasacyjnie a Gminą Wejherowo nigdy nie zostały przeprowadzone żadne negocjacje w przedmiocie odszkodowania należnego za wywłaszczoną na rzecz Gminy działkę o nr ewidencyjnym C, a więc ewentualnie złożone przez skarżącego oświadczenie z dnia 22 maja 1995 roku, nie mogło być ich zwieńczeniem, • w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dowodu, który mógłby świadczyć o złożeniu przez skarżących kasacyjnie oferty zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego jakim miało być odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia działki nr C, • w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dowodu, który mógłby świadczyć o przyjęciu przez Gminę rzekomo złożonej przez skarżących kasacyjnie oferty zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego jakim miało być odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia działki nr C, nie wiadomo czy, a jeśli tak, to kiedy i przez kogo oświadczenie skarżących kasacyjnie zostało przyjęte i zaakceptowane przez Gminę, skarżącym kasacyjnie nigdy nie złożono oświadczenia o przyjęciu przez Gminę rzekomo złożonej przez niech oferty zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego, • nawet gdyby uznać, iż deklaracja zawarta w treści pisma z dnia 22 maja 1995 roku, które rzekomo zostało złożone przez skarżącego kasacyjnie, mogła stanowić skuteczne oświadczenie woli o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Gminy nieruchomość, nie można pomijać, iż byłoby to jednostronne oświadczenie woli, którego skutki w każdym czasie mogły zostać cofnięte oświadczeniem o odmiennej treści, a do złożenia takiego oświadczenia doszło w okolicznościach niniejszej sprawy w sposób dorozumiany najpóźniej w dniu, w którym skarżący kasacyjnie wystąpili z zaproszeniem do podjęcia negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania, ewentualnie w dniu w którym skarżący kasacyjnie wystąpili do Starosty Wejherowskiego z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, zaś organy administracji (a w ślad za nimi także Sąd Administracyjny) winny respektować wolę skarżących, zaś ewentualną ocenę skuteczności tych czynności prawnych (tj. cofnięcia rzekomo złożonego oświadczenia woli o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania) pozostawić ocenie sądów powszechnych, • przeczy temu literalna treść oświadczenia rzekomo złożonego przez skarżącego kasacyjnie w dniu 22 maja 1995 roku, w którym w ogóle nie ma mowy o odszkodowaniu a jedynie o chęci przekazania własności działki nr C, które w świetle ówcześnie obowiązującego przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami traktować należy jako bezprzedmiotowe albowiem własność tej działki skarżący kasacyjnie utraciliby z mocy samego prawa z dniem uostatecznienia się decyzji podziałowej, • nie ma mowy o zrzekaniu się jakichkolwiek praw na rzecz Gminy Wejherowo a co najwyżej na rzecz Urzędu Gminy Wejherowo, który jak wiadomo nie mógł być podmiotem jakichkolwiek praw lub obowiązków, nie ustalono istotnych elementów takiej umowy a więc jej stron oraz wysokości odszkodowania, którego skarżący kasacyjnie mieli się rzekomo zrzec. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania, z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Ponadto, działając na podstawie art. 105 § 3 PPSA w zw. z art. 193 PPSA skarżący kasacyjnie wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 2 września 2019 roku nr SKO Gd/1700/19 na okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Wejherowo z dnia 7 czerwca 1995 roku nr RG.6011/53/95 w części tj. w zakresie w jakim orzeka ona o przejściu na własność Gminy Wejherowo działki nr C bez odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpoznawana na rozprawie w dniu 12 czerwca 2023 r. sprawa o sygn. akt I 176/20 jest kolejną sprawą rozpoznawaną w podobnym (zob. sprawy o sygn. akt I OSK 1965/20, I OSK 273/22) przedmiocie i dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę w wyniku decyzji wydanej przez Wójta Gminy Wejherowo z powodu jej bezprzedmiotowości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni przychyla się i akceptuje stanowiska prawne wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach i uzasadnieniach przywołanych wyżej. Na wstępie należy wskazać, że objęte kontrolą Sądu I instancji jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zatem ten przepis determinuje zakres i granice sprawy objętej kontrolą Sądu I instancji. Postanowienie to wydane zostało po ustaleniu przeszkody dla ponownego prowadzenia postępowania w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na podstawie decyzji podziałowej z 1994 r. wydanej w oparciu o art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w sprawie objętej wnioskiem z 24 października 2017 r. brak jest przedmiotu sprawy w znaczeniu administracyjnym, które pozwalałoby na prowadzenie postępowania w sprawie odszkodowania i wydanie merytorycznej decyzji w sprawie. Wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego było i jest prezentowane stanowisko, że co do zasady jest dopuszczalne zrzeczenie się odszkodowania za grunty przejęte pod drogę. W starszym orzecznictwie, przywołanym w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował, że właściciel może się zrzec odszkodowania dopiero po przejściu prawa własności nieruchomości na rzecz gminy, powiatu, województwa czy Skarbu Państwa. Stanowisko to argumentowano tym, że możliwość dochodzenia odszkodowania powstaje od momentu przejścia własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego (gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa), co zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W nowszym orzecznictwie, m.in. w powoływanym wyroku z 30 października 2018 r. sygn. I OSK 31/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził odmienny pogląd, zgodnie z którym wysokość odszkodowania może być uzgodniona między właścicielem nieruchomości a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W uzasadnieniu wskazanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z 18 stycznia 2018 r. sygn. V CSK 261/17, w którym Sąd ten jednoznacznie stwierdził, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Sąd Najwyższy swe stanowisko argumentował tym, że na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną przechodzi z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Według zaś art. 98 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania jest uzgadniana między właścicielem a właściwym organem. Przyjęcie zatem, że takie uzgodnienie może nastąpić dopiero po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, oznaczałoby, że uzgodnienie jest dokonywane z właściwym organem nie przez właściciela nieruchomości, ale przez jej byłego właściciela, tymczasem w art. 98 ust. 3 u.g.n. jest mowa o właścicielu, a nie o byłym właścicielu. Poza tym w sytuacji, w której wniosek właściciela nieruchomości o dokonanie jej podziału jest składany w związku ze wspólnym przedsięwzięciem takiego właściciela i właściwej gminy, jest wręcz wskazane, aby m.in. uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w umowie stron zawartej przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział (orzeczenia o podziale). Stanowisko to podzielił NSA w wyroku z 30 października 2018 r. sygn. I OSK 31/17. Podziela je także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Dodać należy, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa momentu rozpoczęcia rokowań (uzgodnień). Jak już wielokrotnie wskazywano i zgodnie przyjęto w orzecznictwie, art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o ile wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania, wobec braku pozytywnych rezultatów uzgodnień, może nastąpić po przejściu prawa własności na podmiot publicznoprawny, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, o tyle prowadzenie rokowań można rozpocząć wcześniej. Faza prowadzenia rokowań ma charakter cywilnoprawny, może w tym czasie dojść także do zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania z różnych względów (np. w związku z porozumieniem zawartym z gminą co do dochodzenia opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem lub z innych względów, wynikających z uwarunkowań konkretnej sprawy). Wraz z wnioskiem o zatwierdzenie podziału nieruchomości strona składa projekt podziału wykonany przez uprawnionego geodetę, na odpowiedniej do tego celu mapie. Właściciel zatem posiada wiedzę, jaki będzie przebieg drogi, jak również, że będzie to droga publiczna, zna powierzchnię działki przeznaczonej pod drogę. Zatem w ramach uzgodnień dopuszczalne jest zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt także przed datą, w której decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Dla prawnej możliwości takich działań przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, konieczne jest skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać. W niniejszej sprawie w dniu 22 maja 1995 r. właściciel nieruchomości E.R.1 złożył pisemne oświadczenie o bezpłatnym przekazaniu na rzecz Urzędu Gminy Wejherowo przejętej pod drogę działki nr C o powierzchni [...] ha. Oświadczenie to jest precyzyjne, zawiera oznaczenie jego autora z imienia i nazwiska, numer i powierzchnię działki, osnowę oświadczenia oraz datę i własnoręczny podpis właściciela. Co również istotne, skarżącemu znana była również treść decyzji podziałowej. Jest to jednostronne oświadczenie woli, które wywarło skutek wobec jego niezaprzeczenia i przyjęcia przez drugą stronę – Gminę Wejherowo, która następnie złożyła wniosek o ujawnienie jej własności w księdze wieczystej. Wobec złożenia przez skarżącego oświadczenia o zrzeczeniu się roszczenia negocjacje stały się bezprzedmiotowe, gdyż przestał istnieć przedmiot tych negocjacji. Okolicznością, która nakazywałaby rozważenie braku skutków złożonego oświadczenia woli o zrzeczeniu się roszczenia o odszkodowanie byłoby udokumentowane powołanie się przez skarżącego na skutecznie prawnie oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli z powołaniem się na przyczynę i z zachowaniem terminu ( art. 88 § 1 K.c.). Trzeba jedynie zaznaczyć, że art. 88 § 2 K.c. przewiduje, że uprawnienie do uchylenia się od skutków oświadczenia woli wygasa: w razie błędu - z upływem roku od jego wykrycia, a w razie groźby - z upływem roku od chwili, kiedy stan obawy ustał. Badanie tych okoliczności, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie leży w kognicji sądu administracyjnego, gdyż są to typowe czynności cywilnoprawne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2018 r. sygn. I OSK 31/17: "Do oceny skuteczności uzgodnień, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a więc instytucji cywilnoprawnej, muszą mieć zastosowanie regulacje właściwe prawu cywilnemu. Skoro więc strony zawrą umowę w kwestii dotyczącej odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła - z mocy prawa - na rzecz jednostki publicznoprawnej, to ocena ważności i skuteczności tej umowy, w tym warunki, jakie ona winna spełniać i ustalenie treści stosunku prawnego, jaki umowa ta między stronami tworzy, należy do drogi cywilnej. W tym zakresie organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta np. w niewłaściwym czasie (to jest przed dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna) albo, że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa ta dotknięta jest jedną z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego (art. 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jaka ich treść wynika z tekstu umowy." Nie jest również rolą organów i sądu administracyjnego ocena złożonego przez jednego ze współmałżonków oświadczenia woli o zrzeczeniu się odszkodowania. Z treści obowiązującego wówczas art. 36 § 2 k.r.o. wynikało, że do dokonania czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu majątkiem wspólnym potrzebna była zgoda drugiego małżonka wyrażona w formie wymaganej dla danej czynności prawnej. Zgodnie natomiast ze wskazanym art. 37 § 3 k.r.o. jednostronna czynność prawna dokonana bez wymaganej zgody drugiego małżonka była nieważna. Przepis ten nie konkretyzował (jak w obecnym stanie prawnym), jakie czynności prawne wymagały zgody drugiego małżonka. Unormowanie to określało tylko skutek czynności prawnej, natomiast rodzaj tej czynności i wymagana zgoda, do której nawiązuje ten przepis, musiały wynikać z innych konkretnych regulacji prawnych, pozwalających stwierdzić, że właśnie dana czynność prawna wymagała bezwzględnej zgody współmałżonka, a jej brak uzasadnia uznanie dokonanej czynności prawnej za niebyłą. Zatem skutek nieważności czynności (przy braku potwierdzenia czynności) dotyczył wyłącznie czynności, która przekracza zakres zwykłego zarządu majątkiem wspólnym. Dla oceny, czy czynność zarządu majątkiem wspólnym małżonków przekraczała zakres zwykłego zarządu tym majątkiem, czy też jest czynnością zwykłego zarządu (art. 36 § 2 k.r.o.), miał znaczenie w szczególności rozmiar i charakter majątku wspólnego oraz wysokość zobowiązania w stosunku do wartości majątku wspólnego. Brak jakiegokolwiek działania po wydaniu decyzji podziałowej z 1995 r. ze strony współmałżonki E.R.1, niezłożenie odwołania od tej decyzji czy też, jak wskazał Sąd I instancji, brak domagania się ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przejścia na rzecz Państwa własności gruntu drogowego, może prowadzić do wniosku, że oświadczenie o zrzeczeniu odszkodowania złożone przez jednego ze współmałżonków, nie przekraczało granic zarządu zwykłego majątkiem wspólnym, a współmałżonek godził się z tym oświadczeniem. Powyższe uwagi należy odnieść także do złożonego w niniejszej sprawie oświadczenia woli o zrzeczeniu się roszczenia i ewentualnego uchylenia się od skutków tego oświadczenia woli. Wyżej poczynione rozważania dotyczące wykładni art. 98 ust.1 i 3 u.g.n. co do możliwości zrzeczenia się roszczenia i prowadzenia negocjacji przed datą ustatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział odnoszą się także, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, do decyzji zatwierdzających podział nieruchomości, którą wydano w czasie obowiązywania ustawy z 28 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na podstawie jej art.10 ust.5. Przepis art. 7 wskazanej ustawy zawiera generalne odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego we wszystkich sprawach nie uregulowanych w ustawie. Chodzi tu o formę czynności prawnych, ale także odesłanie do takich pojęć jak posiadanie samoistne, wymagalność roszczenia, zrzeczenie się roszczenia, czy wady oświadczenia woli. Ponadto zgodnie z art. 10 ust. 5 omawianej ustawy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Brzmienie tego przepisu w omawianym aspekcie, jest analogiczne, jak art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Przejście własności wydzielonego pod budowę ulic gruntu następowało z mocy prawa z dniem, z którym decyzja o podziale lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne. W literaturze przedmiotu podkreślano, że w przypadkach nabycia własności ex lege w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości odesłanie do zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości oznaczać powinno także obowiązek podjęcia próby umownego uregulowania stosunku między stronami (gmina – obywatel), w zakresie do jakiego ten przepis odsyła. Ponieważ przejście własności nastąpiło ex lege, to przedmiotem rokowań mogą być tylko kwestie odszkodowawcze. Brak jest jednak podstaw do przyjęcia założenia, że muszą one być regulowane wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej i że stosowanie rokowań jest – inaczej, niż przy wywłaszczeniu sensu stricte - wyłączone (tak. G. Bieniek, Z. Marmaj. Komentarz do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Wyd. II 1995 r. s. 39 i przytoczone w nim orzecznictwo Sądu Najwyższego w tym niepubl. wyrok SN z 6 maja 1993 r. sygn. III ARN 21/93 oraz wyrok z 30 grudnia 1987 r. sygn. SA/Po 1435/87, ONSA 1988 r., z.2, poz.53). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą zgodnie z którą art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wyklucza prowadzenia w trakcie postępowania podziałowego rokowań w kwestii wypłacenia należnego odszkodowania oraz jego wysokości między gminą a właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o podział. Obowiązek prowadzenia przez organ rokowań z właścicielem nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego reguluje art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wszczęcie tego postępowania dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w formie umowy (art. 49 ust. 1). Przepis art. 10 ust. 5 nie zawiera zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań. Wobec tego przyjąć należy, że ich prowadzenie dopuszczalne jest także z właścicielem nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego część tej nieruchomości z mocy prawa przechodzi na własność gminy jako grunt wydzielony pod drogi (tak: wyrok NSA z 1 czerwca 2007 r., sygn. I OSK 958/06, publ. www.nsa.gov.pl). Nie można podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej stanowiska, że po pierwsze art. 98 ust. 3 u.g.n. nie dopuszcza możliwości zrzeczenia się odszkodowania zanim decyzja podziałowa stała się ostateczna, a po drugie, że w sytuacji przejęcia nieruchomości w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości niedopuszczalne było zrzeczenie się prawa do odszkodowania i przeprowadzanie rokowań. Przyjęcie zatem reguły, że kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch trybach opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej bądź administracyjnoprawnej) oznacza, że załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym czyniło zbędnym prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego odszkodowania. Ustalenie odszkodowania mogło być przedmiotem sprawy administracyjnej tylko wówczas, gdy nie doszło do jego ustalenia w trybie cywilnoprawnym. Ustaleniem odszkodowania w tym znaczeniu jest zarówno ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie umowy, w której strony obie strony deklarują wysokość tego odszkodowania lub ewentualne świadczenia związane z przedmiotem podziału, jak również jednostronne zrzeczenie się tego odszkodowania. Przyjmując zatem skuteczność złożonego przez skarżącego w dniu 22 maja 1995 r. oświadczenia woli o zrzeczeniu się odszkodowania, brak dowodu o skutecznym uchyleniu się przez skarżącego od skutków złożonego oświadczenia woli, prawidłowo zarówno organy administracji, jak i sąd I instancji przyjęły, że wystąpiły przeszkody do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Sprawa odszkodowania została bowiem załatwiona w prawem przewidzianej formie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej sama konieczność zgromadzenia czy też ocena materiału dowodowego nie wyłącza możliwości odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy dowody składające się na akta sprawy, w sposób oczywisty i jednoznaczny wskazują na jego bezprzedmiotowość. Nie są również zasadne pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. W zarzucie dotyczącym naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano na błędne jego zastosowanie i przyjęcie za udowodniony stan faktyczny sprawy ustalony przez Wojewodę Pomorskiego. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa zatem elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia, innymi słowy przepis ten ma wyłącznie charakter formalny. O jego naruszeniu można więc mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. (sygn. akt II FPS 9/09, ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się bowiem, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić podstawę skargi kasacyjnej tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 672/09), albo wskazana wada uzasadnienia wyroku jest na tyle doniosła, iż może mieć to istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II FSK 1479/09) lub samo uchybienie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1605/09). Tymczasem, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wskazane elementy oraz spełnia wymogi i standardy określone w tym przepisie. Podkreślić przy tym należy, że za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Fakt, że skarżący kasacyjnie nie podzielają stanowiska Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na kontrolę instancyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast w zarzucie dotyczącym naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. wskazano na jego niezastosowanie czego wyrazem było nierozpoznanie wniosków dowodowych złożonych wraz ze skargą. Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki. Po pierwsze, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Po drugie, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Również posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 160/09, z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt I GSK 243/10, z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 165/11, z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 840/11 oraz z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2754/18). Przechodząc zaś do okoliczności niniejszej sprawy to w pierwszej kolejności należy wskazać, że w skardze złożonej w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarto wniosek o przeprowadzenie dowodu z kilku dokumentów na okoliczność ustalenia stosowanej w urzędzie praktyki nakłaniania właścicieli do zrzeczenia się odszkodowania. Żaden z wnioskowanych dowodów nie dotyczył bezpośrednio działki skarżących. Ponadto z uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej nie wynika, jaki wpływ na rozstrzygnięcie miało nieprzeprowadzenie tych dowodów przez Sąd. W takich okolicznościach należy stwierdzić, mając na uwadze treść wnioskowanych dokumentów, a także na jaką okoliczność zostały złożone, że uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy, a tym bardziej nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, wobec bezzasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 98 ust. 3 u.g.n. i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie mogły być uwzględnione zarzuty naruszenia art. 55 ust. 1 i 2, art. 56 ust. 1, art. 48 ust. 1 i 2, art. 53 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 58 § 1 k.c. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 60 k.c., a także art. 508 k.c. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n., art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., art. 128 ust. 1 u.g.n. oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 58 § 1 k.c. są niezasadne. Nie jest natomiast zrozumiały zakres podniesionego zarzutu w kontekście "ewentualnego" naruszenia przepisów art. 37 § 3 w związku z art. 36 § 2 k.r.i.o. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje zarzutów alternatywnych czy też ewentualnych. Nie daje również Sądowi II instancji prawa wyboru zarzutów "ewentualnych" w kontekście danej sprawy. To na pełnomocniku skarżącego kasacyjnie ciąży obowiązek wskazania w sposób precyzyjny i spójny zakresu skargi kasacyjnej stosownie do art. 174 p.p.s.a. W takich okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.