II OSK 1578/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 738/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 28 września 2023 r., nr SKO.PZ-71/6102/725/2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Z. Sp. z o.o. z siedzibą w S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE 1. Wyrokiem z 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 738/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: "WSA w Kielcach") oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. (dalej: "Stowarzyszenie", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej: "Kolegium") z 28 września 2023 r., nr SKO.PZ-71/6102/725/2023. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Starachowice (dalej: "Prezydent") z 6 czerwca 2023 r., nr 18/21/23 ustalającą na wniosek Z. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: "inwestor") lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie Instalacji Odzysku Energii (dalej: "IOE") na działce nr [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w S.. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit.b oraz art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), wyrażające się w niedostrzeżeniu przez WSA w Kielcach okoliczności, że: pomimo tożsamości sprawy administracyjnej prowadzonej z wniosku inwestora z 22 września 2021 r. i sprawy toczącej się po wydaniu przez WSA w Kielcach wyroku z 19 października "2023 r." (powinno być "2022 r." – uwaga NSA) uchylającego decyzje Prezydenta i Kolegium, w związku ze zmianą stanu faktycznego wynikającą z rozpoczęcia budowy inwestycji - inwestor powinien zaktualizować wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznej w zakresie wynikającym ze zmian w stanie faktycznym (zaawansowaniem budowy) na dzień rozpoznania wniosku, czego skutkiem było niedostrzeżenie przez WSA w Kielcach wadliwości zaskarżonej decyzji Kolegium, wydanej na podstawie wniosku nie spełniającego przedmiotowych wymogów ustawowych; b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.; dalej: "p.b.") w zw. z art. 130 § 2 k.p.a., wyrażające się w błędnym przyjęciu, że organ właściwy do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest zobligowany do samodzielnego ustalenia zakresu robót budowlanych, które zostały wykonany przez inwestora jak również tego czy wniosek inwestora dotyczy inwestycji rozpoczętej i realizowanej przez inwestora bez uzyskania przez inwestora ostatecznej (a co najmniej wykonalnej) decyzji o pozwoleniu na budowę, czego skutkiem było niedostrzeżenie przez WSA w Kielcach wadliwości zaskarżonej decyzji Kolegium, wydanej na podstawie wniosku nie spełniającego przedmiotowych wymogów ustawowych. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wraz z decyzją Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz przed WSA w Kielcach, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ustalonej na podstawie norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 3. Pismem z 29 maja 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa według norm prawem przepisanych. Ponadto inwestor oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Odniesienie do podstaw kasacyjnych wymaga w pierwszej kolejności przypomnienia, że w świetle art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W świetle tego przepisu nie budzi wątpliwości, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną, a nie decyzją uznaniową. Celem art. 56 u.p.z.p. jest wzmocnienie pozycji inwestora występującego o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W szczególności, organ powołany do wydania takiej decyzji nie może odmówić ustalenia wnioskowanej lokalizacji inwestycji celu publicznego kierując się względami słuszności czy też opierając się na ogólnych przesłankach uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, takich zwłaszcza jak walory architektoniczne i krajobrazowe, walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1953/21, CBOSA). Należy przyjąć, że przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 u.p.z.p. są przepisy powszechnie obowiązującego prawa, które przewidują określone wymogi dla danego rodzaju inwestycji celu publicznego, a także przepisy wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu. Zwykle tego rodzaju ograniczenia znajdują się m.in. w przepisach z zakresu ochrony środowiska, ochrony przyrody, ochrony zabytków lub prawa wodnego (por. np. wyrok NSA z 4 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1702/22, CBOSA). W tym kontekście za przepis odrębny w rozumieniu art. 56 u.p.z.p. nie może być uznany art. 140 kodeksu cywilnego, czyli przepis regulujący treść i zakres prawa własności. Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że organ właściwy do wydania decyzji lokalizacyjnej nie jest uprawniony do analizowania, czy lokalizacja inwestycji celu publicznego w miejscu wskazanym przez inwestora jest zasadna czy też nie. Brak możliwości takiej analizy zachodzi również wtedy, jeśli inna lokalizacja inwestycji byłaby korzystniejsza z punktu widzenia właścicieli nieruchomości, przez które ma przebiegać lub na które może oddziaływać (por. np. wyrok NSA z 24 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 990/21, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie podważa się ustalenia, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Taka kwalifikacja inwestycji nie budzi wątpliwości, jeżeli zważy się, że chodzi o realizację instalacji odzysku energii, w ramach której ekologiczny proces termicznego przekształcania paliwa alternatywnego będzie służył zaspokojeniu zbiorowych potrzeb mieszkańców Starachowic związanych z zapewnieniem m.in. energii cieplnej (zob. art. 6 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145). W skardze kasacyjnej nie wykazano, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów odrębnych w rozumieniu art. 56 u.p.z.p. Do przepisów odrębnych, w podanym wyżej rozumieniu, nie zaliczają się w szczególności przepisy u.p.z.p. (por. np. wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 220/09, CBOSA). Oczywiste jest przy tym, że przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 u.p.z.p. nie są również przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie w podstawach kasacyjnych wskazał tylko jeden przepis innej ustawy o charakterze normy materialnoprawnej, tj. art. 28 p.b. Zarzut ten nie poddaje się jednak kontroli kasacyjnej, albowiem nie wskazano w skardze kasacyjnej, którego z paragrafów tego przepisu dotyczy zarzut kasacyjny, jak również nie wyjaśniono, na czym miało polegać naruszenie tego przepisu. Skoro NSA jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, to do kasatora należy prawidłowe, pod względem formalnym, skonstruowanie środka zaskarżenia. Wszelkie wadliwości w tym zakresie, uniemożliwiające rozpoznanie skargi kasacyjnej, obciążają stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia. NSA nie może tu zastępować strony (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2151/22, CBOSA). 4.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit.b oraz art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wniosek inwestora z 22 września 2021 r., zmodyfikowany zgodnie z ocenami prawnymi wyrażonymi w prawomocnym wyroku WSA w Kielcach z 19 października 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 310/22, nie naruszał wymagań, jakie przywołane wyżej przepisy u.p.z.p. formułują wobec wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dotyczy to w szczególności obowiązku określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Należy podkreślić, że uchylenie poprzedniej ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w oparciu o którą inwestor uzyskał pozwolenie na budowę oraz rozpoczął roboty budowlane, nie skutkuje tym, że w sprawie chodzi o inną inwestycję niż ta, wskazana we wniosku z 22 września 2021 r. W kontekście zasady zaufania do działań organów władzy publicznej oraz zasady proporcjonalności (art. 2 Konstytucji RP), złożonej sytuacji procesowej inwestora, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, nie można utożsamiać z przypadkiem rozpoczęcia robót budowlanych bez uzyskania jakichkolwiek decyzji administracyjnych wymaganych w procesie budowlanym. Stąd też bezzasadne jest, w realiach tej sprawy, odwoływanie się do zasady, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, która została już rozpoczęta, a tym bardziej zrealizowana, możliwe jest tylko w ramach procedury legalizacji samowoli budowlanej (zob. art. 48b ust. 2 pkt 1 p.b.). Wymaga podkreślenia, że w realiach niniejszej sprawy inwestor zachował wymagany przez prawo tryb postępowania w budowlanym procesie inwestycyjnym, a uchylenie pierwotnej decyzji lokalizacyjnej było skutkiem błędów popełnionych przez organy administracji publicznej. 4.6. Bezzasadne okazały się również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy orzekające w niniejszej sprawie, a wskazane w punkcie I lit.b petitum skargi kasacyjnej, w tym zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Dla wydania przedmiotowej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego zbędne było prowadzenie własnego, odrębnego postępowania dowodowego w sprawie ustalenia, czy inwestor nie prowadził części robót w warunkach samowoli budowlanej. Należy zauważyć, że właściwym w sprawie ewentualnej samowoli budowlanej jest inny organ administracji publicznej, tj. powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (zob. art. 48 ust. 1 p.b.). Wystarczające było tu zatem odwołanie się przez Prezydenta i Kolegium do stanowiska zajętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Starachowicach (dalej: "PINB w Starachowicach"). Organ ten m.in. przeprowadził kontrolę terenu inwestycji 4 listopada 2022 r. i 14 kwietnia 2023 r. oraz stwierdził, że nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie realizowanej inwestycji mającego na celu ewentualną legalizację wykonanych robót. Według ustaleń PINB w Starachowicach, roboty budowlane od dnia 27 lutego 2023 r. nie były prowadzone (zob. między innymi pismo PINB w Starachowicach z 22 września 2023 r., k. 911 – 912 akt administracyjnych). W tym kontekście należy przypomnieć, że zgodnie z zasadami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), kierującym się zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.), organy administracji publicznej winny ściśle przestrzegać swoich kompetencji przyznanych im w ramach szeroko pojętego procesu inwestycyjno – budowlanego (por. np. wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1144/20, CBOSA). Postępowanie w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być tym samym wykorzystywane przez uczestnika takiego postępowania jako instrument zmierzający do pośredniego podważania ustaleń co do zakresu i legalności wykonanych robót budowlanych, poczynionych przez właściwy w tych sprawach organ nadzoru budowlanego. 4.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. 4.8. Obowiązujące przepisy nie przewidują, w razie oddalenia skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku oddalającego skargę, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, który wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną (art. 199 p.p.s.a. w zw. z art. 204 pkt 1 p.p.s.a.; por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1164/21, CBOSA). Dlatego też w punkcie 2 sentencji wyroku oddalono wniosek inwestora o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.