II OSK 406/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 864/21 w sprawie ze skargi E.T. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 25 maja 2021 r. nr 477/2021 znak: WOP.7722.118.2021.AJAN w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 864/21 oddalił skargę E.T. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z dnia 25 maja 2021 r. nr 477/2021 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. [...] (dalej: PINB) w dniu 12 marca 2021 r. przeprowadzili oględziny w sprawie budynku parterowego przy ul. [...] w K. na dz. nr [...] obr. [...] w K.. Podczas przeprowadzonych oględzin ustalono, iż na dz. [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. rozbudowano budynek usługowy parterowy o segment handlowy o powierzchni około 90 m2 i w dniu kontroli budynek użytkowany jest jako handlowy - do sprzedaży mebli. Z oświadczenia E.T. złożonego do protokołu wynika, iż nie posiada on żadnego pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego, a obiekt powstał w roku 2005 r. Inwestorem i zleceniodawcę budowy był E.T. PINB postanowieniem z dnia 29 marca 2021 r. nr 404/2021 w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b. wstrzymał inwestorowi: [...] E.T. budowę budynku wykonanego na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. zrealizowanego bez zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej. W wyniku wniesionego zażalenie MWINB postanowieniem z dnia 25 maja 2021 r. nr 477/2021 utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W ocenie organu odwoławczego PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie w stanie faktycznym niniejszej sprawy miała miejsce budowa budynku na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. Przedmiotowa budowa wymagała uprzedniego uzyskania przez inwestora zgody organu administracji architektoniczno – budowlanej. MWINB uznał, iż w sprawie zachodzi przypadek determinujący samowolę budowlaną, co czyni uzasadnionym działania podejmowane przez organ powiatowy. Prawidłowo również adresatem nakazu wstrzymania robot budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku PINB uczynił inwestora. Skargę na postanowienie organu odwoławczego wniósł E.T., którego zdaniem postanowienie jest wadliwe, ponieważ podstawową przesłanką do jego wydania jest stwierdzenie, że w dacie prowadzenia robót wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż skarga jest niezasadna, a ustalenia faktyczne dokonane w sprawie nie są kwestionowane przez stronę, ani nie budzą wątpliwości Sądu. Sąd wojewódzki wskazał, iż nieuzasadniony jest zarzut podnoszony w skardze, że ani z zaskarżonego postanowienia, ani z postanowienia organu I instancji nie wynika, jakiego rodzaju robót ono dotyczy, w jakim okresie były wykonywane. Skarżący kwestionuje ponadto, że nie wiadomo, na jakiej podstawie ustalono, że w dacie prowadzenia robót wymagały one uzyskania pozwolenia albo zgłoszenia. Zarzuca też, że z postanowienia nie wynika tym bardziej treść tych rzekomo naruszonych norm, ani wskazanie okresu ich obowiązywania. Tymczasem Sąd I instancji uznał, iż organy obu instancji powołały w tym zakresie przepis art. 28 p.b. podkreślając, że w sprawie nie zachodzi żaden wyjątek wynikający z art. 29 albo art. 30 p.b. który zwalniałby wykonane roboty z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a Sąd ocenę tę podzielił. Ponadto Sąd wojewódzki wyjaśnił, że dniu 19 września 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 ze zm.), dalej: nowelizacja, która wprowadziła rozległe zmiany do ustawy Prawo budowlane. Ponieważ kontrolowane obecnie postępowanie administracyjne zostało wszczęte po wejściu w życie omawianej nowelizacji, zastosowanie miała ustawa w nowym brzmieniu. Organy obu instancji zastosowały właściwą tj. aktualnie obowiązującą wersję ustawy. Sąd przytoczył treść art. 48 p.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1).W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. Skarżone postanowienie zawiera wszystkie ww. elementy, stąd nie ma możliwości kwestionowania jego prawidłowości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E.T. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, pomimo że w postępowaniu prowadzonym przez organ doszło do następujących uchybień które mogły mieć wpływ na wynik sprawy: tj. 1) art. 6-9, art. 11, art. 12, art. 16 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP - poprzez prowadzenie postępowania sprzecznie z zasadą legalizmu, prawdy obiektywnej, zaufania do organów administracyjnych, udzielania informacji, przekonywania, szybkości i prostoty postępowania, oraz konstytucyjnej zasady działania na podstawie i w granicach prawa, a także nieustalenie daty rozpoczęcia robót. W konsekwencji uchybienia wskazane powyżej przełożyły się na: 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 p.b., poprzez pominięcie w ustaleniach, że organ nie ustalił, kiedy nastąpiło rozpoczęcie robót, a jedynie, kiedy te roboty ukończono; 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. art. 6- 9, 11, 12, 16 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP - poprzez przyjęcie, przez Sąd I instancji, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i nierozważenie, że organ ten nie prowadził postępowania zgodnie z zasadami legalizmu, prawdy obiektywnej, zaufania do organów administracyjnych, udzielania informacji, przekonywania, szybkości i prostoty postępowania, oraz konstytucyjnej zasady działania na podstawie i w granicach prawa, a także nieustalenie daty rozpoczęcia robót. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Niezasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Mając na uwadze podjęte w sprawie czynności wyjaśniające oraz zgromadzony w aktach materiał dowodowy, zgodzić się należało z oceną Sądu pierwszej instancji, że organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami określonymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W rezultacie zasadnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia faktyczne, przyjęte w postanowieniach jako podstawa rozstrzygnięć podjętych przez organy obu instancji. Z utrwalonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że roboty budowlane polegające na budowie segmentu handlowego o powierzchni około 90 m2 na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. zostały wykonane w 2005 r. przez skarżącego, bez uprzedniego uzyskania zgody organu architektoniczno-budowlanego. Okoliczność ta, nie budzi wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej żadnych wątpliwości i została potwierdzona przez samego skarżącego w toku czynności kontrolnych do protokołu oględzin z dnia 12 marca 2021 r. gdzie skarżący kasacyjnie stwierdził, "że nie posiada żadnego pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego, obiekt powstał w 2005 r." Tym samym zasadnie organy nadzoru budowlanego uznały, a Sąd pierwszej instancji zaakceptował to stanowisko, że nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego, skoro istotne okoliczności faktyczne sprawy były wyjaśnione. Sąd pierwszej instancji zasadnie przy tym uznał, że organy nadzoru budowlanego ustaliły stan faktyczny sprawy w sposób pozwalający na jej prawidłowe rozstrzygnięcie. Należy zauważyć, zebranie pełnego materiału dowodowego jest niewątpliwie obowiązkiem organu, ale obowiązek ten nie ma charakteru absolutnego w tym znaczeniu, że organ nie jest zobowiązany do poszukiwania, niejako w zastępstwie strony, dowodów mających potwierdzić korzystne dla tej strony okoliczności. To na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Skarżący kasacyjnie w toku całego postępowania administracyjnego nie przedstawił natomiast dokumentów, które umożliwiałyby podważenie oceny dokonanej przez organy nadzoru budowlanego. W sprawie nie doszło także do naruszenia wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego (art. 28 ust. 1 p.b.). Prawidłowo zebrany materiał dowodowy pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, że wykonane przez inwestora roboty budowlane wymagały w dacie ich realizacji uzyskania pozwolenia na budowę i nie były zwolnione z tego obowiązku na podstawie art. 29 i art. 30 p.b. Zasadnie także Sąd pierwszej instancji wskazał, że do legalizacji spornego obiektu mają zastosowanie przepisy obowiązujące na dzień jego legalizacji, w tym konkretnym przypadku art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.