II SA/Ke 665/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Zagnańsk z dnia 24 września 2013 r. nr 82/2013 w przedmiocie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE Dnia 24 września 2013 r., Rada Gminy Zagnańsk, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. nr 142, poz. 594), dalej u.s.g., oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. nr 180, poz. 1493 ze zm.), dalej u.p.p.r., podjęła uchwałę Nr 82/2013 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, które zostały uregulowane w załączniku nr 1 do tej uchwały. Zgodnie z § 2 cyt. uchwały, jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Zagnańsk, zaś w § 4 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu w całości i podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, to jest: art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2019.1461 j.t.), art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U.2019.506 j.t.), dalej u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 4 uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy wskazana uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie; art. 9a ust. 8 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U.2020.218 j.t., dalej u.p.p.r.), art. 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283j.t.) w zw. z art, 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 2 ust. 2 załącznika Nr 1 do Uchwały stanowiącego, iż "Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między Wójtem Gminy Zagnańsk a podmiotami wchodzącymi w skład Zespołu Interdyscyplinarnego", treści zapisu ustawowego, tj. art. 9aust. 8 u.p.p.r.; art. 9a ust. 3-5 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 ust. 3-5 załącznika Nr 1 do Uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas gdy ww przepisy wskazanej ustawy nie upoważniają rady gminy do określania katalogu tych podmiotów, gdyż zostały one wyczerpująco wymienione w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r.; art. 9c ust. 3 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 2 ust. 6 załącznika Nr 1 do Uchwały dot. składania przez członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych oświadczenia o zachowaniu poufności informacji i danych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 3 u.p.p.r.; art. 9a ust. 13 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 2 ust. 7 załącznika Nr 1 do Uchwały wskazującym, iż "członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych", treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9aust. 13 u.p.p.r.; art. 9c ust. 1 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 2 ust. 8 załącznika Nr 1 do Uchwały dot. możliwości przetwarzania danych osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 1 u.p.p.r.; art. 9c ust, 2 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 2 ust. 9 załącznika Nr 1 do Uchwały dot. obowiązku zachowania poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 2 u.p.p.r.; art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w § 3 ust. 2 pkt. 2-4 załącznika Nr 1 do Uchwały przesłanek materialnych uzasadniających odwołanie członka Zespołu Interdyscyplinarnego w postaci: naruszenia zasad współpracy, naruszenia zasady zaufania poufności i danych uzyskanych przy realizacji zadań, nierealizowania zadań zespołu w sytuacji, gdy rada gminy została upoważniona do określenia trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego; art. 9a ust. 6 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 4 ust. 3 załącznika Nr 1 do Uchwały stanowiącym, iż "Przewodniczący Zespołu Interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków", treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 6 u.p.p.r.; art. 9a ust. 7 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 4 ust. 11 załącznika Nr 1 do Uchwały wskazującym częstotliwość posiedzeń Zespołu Interdyscyplinarnego, treści zapisu ustawowego zawartego w art, 9a ust. 7 u.p.p.r.; art. 9a ust. 10 u.p.p.r. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie oraz zmodyfikowanie w § 4 ust, 12 załącznika Nr 1 do Uchwały dot. możliwości powoływania przez zespół grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r.; art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w § 5 i 6 załącznika Nr 1 do Uchwały celów i zadań Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w sytuacji, gdy delegacja ustawowa z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. przewiduje dla Rady Gminy jedynie możliwość określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania; W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, brak opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz określenie w § 4 uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, było konsekwencją przyjęcia technicznego charakteru tej uchwały. Nie kreuje ona praw i obowiązków ogółu mieszkańców Wspólnoty, co oznacza, że jej charakter jako prawa miejscowego nie jest przesądzony. Taka praktyka wynikała z orzeczeń organów nadzoru. Organ stwierdził, że powtórzenie zapisów ustawowych, sformułowania dotyczące celów i zadań wspomnianego zespołu oraz grup roboczych, nie stanowią wady dyskwalifikującej uchwałę w całości. Takiej podstawy nie stanowi też określenie przyczyn odwołania, które zdaniem organu mieszczą się w kompetencji rady do określenia trybu odwołania. Podkreślono, że przedmiotowa uchwała była przedmiotem oceny organu nadzorczego pod względem merytorycznym i prawnym, wyrażającej się brakiem zastrzeżeń w zakresie prowadzącym do stwierdzenia jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wobec zgodnego stanowiska stron, sprawa na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. została rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga Prokuratora Okręgowego w Kielcach zasługuje na uwzględnienie. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (por. postanowienie NSA z 2 lutego 2010 r., sygn. I OSK 97/10). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że została wydana na podstawie upoważnienia zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uchwalane na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., są aktami prawa miejscowego (por.m.in.: wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 262/18, wyrok WSA w Łodzi z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 1064/18, wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r., III SA/Kr 762/19, wyrok WSA w Kielcach z 30 stycznia 2020 r., II SA/Ke 1143/19). Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni akceptuje wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. I OSK 1922/11, pogląd, że z uwagi na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. należy stwierdzić, że normy prawne, zawarte w zakwestionowanej uchwale – będącej podustawowym aktem wykonawczym – mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, o charakterze powszechnym na terenie gminy i wywołujące określone skutki prawne. Zaskarżona uchwała Rady Gminy Zagnańsk należy zatem do aktów prawa miejscowego. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów, wynika wprost z art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który przewiduje, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010r. o sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016r., sygn. IV SA/Po 486/16). Analizowana uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W § 4 tej uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Powyższe wadliwości pozwalają na uznanie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, skutkującym w całości jej nieważnością. Ustalenie przez Sąd, że zaskarżona uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym pozwala przyjąć, że został uwzględniony najdalej idący zarzut skargi, skutkujący stwierdzeniem jej nieważności. Z tego względu odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać za bezprzedmiotowe. Ich merytoryczna ocena nie ma bowiem wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art 147 § 1, art. 119 pkt 2 p.p.s.a, orzekł jak w wyroku.