II SAB/Wr 475/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 26 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. C. i Z. C. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu albo do dokonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 (słownie: tysiąc) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE A. C. i Z. C. (dalej: skarżący) pismem z dnia 7 listopada 2023 r. wnieśli skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Starosty Lubańskiego nr 214/2022 z dnia 27 maja 2022 r. zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę. Odwołanie od tej decyzji wniosła uczestniczka postępowania Zawiadomieniem z dnia 15 czerwca 2023 r. Starosta powiadomił skarżących, że od wydanej decyzji wpłynęło odwołanie. Od tamtego momentu skarżący otrzymują wyłącznie zawiadomienie od Wojewody Dolnośląskiego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Pomimo upływu 17 miesięcy, odwołanie nie zostało rozpoznane. Skarżący wskazali, że złożyli ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które zostało uwzględniono. Postanowieniem z dnia 28 września 2023 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wyznaczył Wojewodzie Dolnośląskiemu termin na załatwienie sprawy do dnia 27 października 2023 r. Termin ten upłynął bezskutecznie. W skardze wniesiono o: 1. stwierdzenie bezczynności Wojewody w postępowaniu odwoławczym oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało charakter rażącego naruszenia prawa; 2. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy; 3. zasądzeniu od organu sumy pieniężnej na rzecz skarżących w wysokości 8000 złotych; 4. zasądzenie od organu kosztów procesu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił chronologiczny przebieg postępowania od chwili wpływu odwołania, czyli od dnia 22 czerwca 2023 r., pięciokrotnie skierował do skarżących informację o nowym terminie załatwienia sprawy, a nadto, pismem z dnia 17 listopada 2023 r. wezwał projektantów do wyjaśnienia przebiegu granicy działek. Wyjaśnienie to Wojewoda otrzymał w dniu 21 listopada 2023 r. Pismem z dnia 14 grudnia 2023 r. Wojewoda Dolnośląski poinformował Sąd, że wydał w sprawie decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634.) - dalej "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Według zaś art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 756, ze zm.) – dalej jako "kpa" "bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy zarówno jako bezczynność. Od momentu przekazania Wojewodzie odwołania od decyzji do rozpoznania jako organowi odwoławczemu, do chwili wniesienia skargi na bezczynność minęło 16 miesięcy. W tym czasie organ nie zrobił zasadniczo nic. Jak sam wskazał Wojewoda, od momentu przekazania odwołania od decyzji Starosty, do dnia 17 listopada 2023 r., wydawał wyłącznie postanowienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Pierwszą czynność zmierzająca do załatwienia sprawy, tj. wezwanie o wyjaśnienie nieścisłości w projekcie, wykonano dopiero po wpływie skargi do sądu. Organ działał zatem w warunkach bezczynności przekraczającej znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 kpa, nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Miesiące całkowitej bezczynności organu muszą zostać uznane za przewlekłość i bezczynność o charakterze rażącym, to znaczy bezpodstawne, nieuzasadnione, całkowite nie podejmowanie działań zmierzających do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ administracji publicznej nie podejmuje działań zmierzających do załatwienia sprawy, ignoruje terminy ustawowe termin wyznaczony mu w trybie 37 k.p.a. przez organ wyższego stopnia, a nawet własne, bezzasadnie ustanowione terminy do załatwienia sprawy. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do rozpoznania odwołania, bowiem już po wniesieniu skargi zostało ono rozpoznane. Wobec powyższego, zgodnie z dyspozycją art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd umorzył w tej części postępowanie jako bezprzedmiotowe. Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 VII 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Czas nieuzasadnionego oczekiwania przez stronę skarżącą na działania organu wskazywał na zasadność uwzględnienia wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej, przy czym Sąd uznał, że kwota 1000 złotych będzie wystarczająca dla osiągnięcia celu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł, na które składa się wpis od skargi. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.