II SA/Lu 313/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent Jacek Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenie pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza N. z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz L. K. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 16, art. 24 ust. 2 i 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych z 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.; dalej także: u.ś.r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: Kolegium) utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Burmistrza N. (dalej: organ pierwszej instancji) decyzję z [...] r., znak: [...], o odmowie przyznania L. K. (dalej także: skarżący) zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 stycznia 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. (dalej także: Powiatowy Zespół) ostatecznym orzeczeniem z 4 lutego 2014 r. uznał skarżącego okresowo do 28 lutego 2017 r. za osobę o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, przy czym stwierdził, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. W oparciu o to orzeczenie skarżący nie występował z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Natomiast w oparciu o orzeczenie Powiatowego Zespołu z 20 lutego 2015 r. zaliczające skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności, organ pierwszej instancji decyzją z [...] r., znak [...], przyznał mu zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 stycznia 2015 r. do 29 lutego 2016 r. Po uwzględnieniu kolejnych orzeczeń o niepełnosprawności, wydanych na dalsze okresy, organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny na okres: - od 1 marca 2016 r. do 31 marca 2017 r. – decyzją z [...] r., znak: [...]; - od 1 kwietnia 2017 r. do 30 kwietnia 2018 r. – decyzją z [...] r., znak: [...], - od 1 maja 2018 r. na czas nieokreślony – decyzją z [...] r., znak: [...] 27 listopada 2018 r. skarżący złożył do Powiatowego Zespołu wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. orzeczeniem o niepełnosprawności z 4 lutego 2014 r. Jako podstawę wznowienia skarżący wskazał fakt, że organowi nie był znany dowód, istniejący w dacie orzekania, jakim była karta informacyjna leczenia szpitalnego w okresie od 27 grudnia 1974 r. do 17 stycznia 1995 r. Powołał się więc na podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Po rozpoznaniu tego wniosku, Powiatowy Zespół orzeczeniem z 20 grudnia 2018 r. uchylił kwestionowane orzeczenie w części dotyczącej pkt IV i w tym zakresie ustalił, że umiarkowany stopień niepełnosprawności istnieje u skarżącego od 8 grudnia 1974 r., a więc powstał przed ukończeniem przez niego 21 roku życia. Następnie w dniu 10 stycznia 2019 r. skarżący złożył w siedzibie organu pierwszej instancji wniosek o przyznanie mu zasiłku pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2014 r. Odmawiając uwzględnienia tego wniosku wymienioną na wstępie decyzją, organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący nie spełnił określonych w art. 24 ust. 2 i 2a u.ś.r. przesłanek umożliwiających przyznanie wnioskowanego świadczenia od 1 stycznia 2014 r. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że wbrew stanowisku organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki do ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2014 r. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko w niej wyrażone. Kolegium podkreśliło, że dokonując literalnej wykładni art. 24 ust. 2a u.ś.r. stwierdzić należy, iż nie został zachowany termin umożliwiający ustalenie prawa do świadczenia począwszy od miesiąca w którym ten wniosek został złożony. Termin trzymiesięczny, liczony od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 4 lutego 2014 r. upłynął bowiem w dniu 4 maja 2014 r. W tym terminie skarżący nie złożył wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego Zdaniem Kolegium, nie jest możliwe orzekanie wsteczne o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w oparciu o orzeczenie o niepełnosprawności, które w dacie złożenia przez skarżącego wniosku – 10 stycznia 2019 r. wygasło, gdyż wydane było na okres do dnia 28 lutego 2017 r. Bezsporne jest zaś, że w okresie od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. skarżący nie legitymował się dokumentem, na podstawie którego możliwe było ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W skardze na powyższą decyzję L. K., wnosząc o jej uchylenie, zarzucił organowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 24 ust. 2a u.ś.r., poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego i w konsekwencji błędne uznanie, że jego sytuacja faktyczna nie kwalifikowała się do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2014 r. W uzasadnieniu skargi skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że choć postępowanie w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności i postępowanie w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych (w tym zasiłku pielęgnacyjnego) są odrębnymi postępowaniami, prowadzonymi na podstawę odrębnych przepisów prawa materialnego, to należy je traktować jako jednolitą procedurę. Oznacza to, że zgodnie z art. 24 ust. 2a u.ś.r. organy miały obowiązek przyznać mu zasiłek pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym po raz pierwszy zwrócił się do Powiatowego Zespołu z wnioskiem o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, to jest od 1 stycznia 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę również z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 27 października 2007 r., P 28/07 (OTK-A 2007, z. 9, poz. 106), orzekł o niezgodności art. 24 ust. 2 u.ś.r. z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Trybunału zakwestionował zatem – w odniesieniu do określonej kategorii wnioskodawców – zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konsekwencją powyższego wyroku była nowelizacja przepisów u.ś.r., w wyniku której dodano art. 24 ust. 2a. Przepis ten stanowi, że jeżeli w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Unormowanie to stanowi wyjątek od zasady ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Pozwala ono na nabycie przez wnioskodawcę prawa do zasiłku pielęgnacyjnego za okres wsteczny, uwzględniający czas rozpatrywania sprawy przez organy właściwe do ustalania niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności oraz przy spełnieniu wymogów, o których mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r., a mianowicie złożenia wniosku w ciągu trzech miesięcy od wydania orzeczenia w tym zakresie. Zauważyć również trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na konieczność dokonywania wykładni tego przepisu z użyciem reguł wykładni celowościowej, funkcjonalnej oraz systemowej (zob. przykładowo jedynie wyrok NSA z 28 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2143/15). Bezsprzecznie bowiem celem wprowadzenia omawianego unormowania było uwzględnienie stanowiska zawartego we wspomnianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Trzeba zatem podkreślić, że w wyroku tym Trybunał uznał za niezgodny z powołanymi wyżej normami konstytucyjnymi "mechanizm przyznawania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłku pielęgnacyjnego, [...] w którym data urzędowo poświadczająca wystąpienie okoliczności uprawniającej do uzyskania zasiłku - zasiłku, którego ustawowa regulacja ma zakotwiczenie w art. 69 Konstytucji - jest bez znaczenia dla daty początkowej jego przyznania". Trybunał uzasadniając to stanowisko wskazał w szczególności, że to nie data złożenia wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, lecz "orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydane w trybie przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej określa datę (okres) jej powstania. Znaczy to, że od tej pory osoba legitymująca się takim orzeczeniem wymaga opieki i pomocy innej osoby, gdyż jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i ponosi zwiększone wydatki związane z jej znaczną niepełnosprawnością". Trybunał przywołał przy tym stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym "skoro celem ustawowym zasiłku pielęgnacyjnego jest częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, to cel ten powinien być realizowany od daty wystąpienia niepełnosprawności zawartej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Zasiłek pielęgnacyjny spełnia swój ustawowy cel od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności lub w czasie nieokreślonym". Jednocześnie Trybunał ocenił, że dotychczasowa regulacja prawna nie uwzględnia opisanych wartości konstytucyjnych i z tego powodu jest dysfunkcjonalna, albowiem prowadzi do sytuacji, w której to wnioskodawca (osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego) ponosi negatywne konsekwencje przedłużania w czasie momentu ostatecznego uzyskania prawidłowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, umożliwiającego dopiero złożenie prawidłowego wniosku o przyznanie tego świadczenia. Uznając kwestionowane unormowanie za niezgodne z Konstytucją, Trybunał wskazał wyraźnie, że dostrzega potrzebę dokonywania przez sądy administracyjne "stosownej wykładni tego przepisu, wykorzystując art. 8 Konstytucji". W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia takiej właśnie prokonstytucyjnej wykładni przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r. Wykładni tej należało dokonać nie tylko z uwzględnieniem celu, jaki spełnia zasiłek pielęgnacyjny i mechanizmu jego przyznawania, uzależnionego od uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności, ale również w taki sposób, by zapewnić pełną realizację przepisów art. 2 i art. 69 Konstytucji. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym złożył on wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, to jest od 1 stycznia 2014 r. Nie ma potrzeby w tym miejscu powtarzać całokształtu opisanych wyżej okoliczności, w jakich została wydana ta decyzja. Trzeba natomiast zwrócić uwagę, że skarżący został uznany za osobę o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności orzeczeniem Powiatowego Zespołu z 4 lutego 2014 r., przy czym w pkt IV tego orzeczenia stwierdzono, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Następnie, w wyniku wznowienia postępowania przed organem właściwym do orzekania o stopniu niepełnosprawności, ostatecznym i prawomocnym orzeczeniem z 20 grudnia 2018 r. uchylono powyższe orzeczenie z 4 lutego 2014 r. w ten sposób, że ustalono, iż umiarkowany stopień niepełnosprawności istniał u skarżącego od 8 grudnia 1974 r., a tym samym – co ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie – niepełnosprawność ta powstała przed ukończeniem przez skarżącego 21 roku życia. Bezsporne jest też, że w dniu 10 stycznia 2019 r., a więc w terminie 3 miesięcy od wydania wyżej wymienionego orzeczenia z 20 grudnia 2018 r., skarżący wniósł o przyznanie mu omawianego świadczenia od 1 stycznia 2014 r., to jest od miesiąca, w którym złożył wniosek wszczynający postępowanie o ustalenie stopnia niepełnosprawności, zakończone powyższym orzeczeniem z 4 lutego 2014 r. W ocenie Sądu, w tej sytuacji, mając na uwadze to, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 4 lutego 2014 r. – w trybie wznowienia postępowania – zostało wyeliminowane z obrotu prawnego orzeczeniem z 20 grudnia 2018 r. w części dotyczącej jego pkt. IV i w tym zakresie ustalono ostatecznie i prawomocnie, że umiarkowany stopień niepełnosprawności powstał przed ukończeniem przez skarżącego 21 roku życia, to uznać należało skarżący dochował terminu określonego w art. 24 ust. 2a u.ś.r. W konsekwencji prowadzi do wniosku, iż wobec zachowania wskazanego w tym przepisie trzymiesięcznego terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, prawo do tego świadczenia przysługiwało skarżącemu od 1 stycznia 2014 r., to jest od miesiąca złożenia wniosku z 13 stycznia 2014 r., po rozpoznaniu którego wydane zostało omawiane orzeczenie z 4 lutego 2014 r. (zob. k. 3 akt adm. I inst.). Zasadnicze znaczenie dla ustalenia okresu, od którego przysługiwało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne, miało ustalenie daty złożenia pierwotnego wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Oczywiste jest bowiem, że istotą nadzwyczajnego trybu weryfikacji orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego tym orzeczeniem, było wiążące rozstrzygnięcie opisanej wyżej kwestii, dotyczącej daty powstania u skarżącego umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Kwestia ta ma prawnie istotne znaczenie w okolicznościach sprawy, albowiem – zgodnie z art. 16 ust. 3 u.ś.r. - zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia (podobne stanowisko wyrażono w wyroku WSA w Krakowie z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1139/17). Prawnie wadliwe było zatem stanowisko Kolegium, iż wstecznemu przyznaniu skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego sprzeciwia się to, że w terminie trzech miesięcy od wydania ww. orzeczenia Powiatowego Zespołu z 4 lutego 2014 r. nie złożył on wniosku o przyznanie opisanego świadczenia rodzinnego, a ponadto fakt, iż orzeczenie to "wygasło 28 lutego 2017 r.". Po pierwsze, nie budzi wątpliwości, że skarżący nie mógł wówczas ubiegać się skutecznie o ustalenie prawa do tego świadczenia, z uwagi na brzmienie cytowanego wyżej art. 16 ust. 3 u.ś.r., to jest z tego względu, że orzeczenie z 4 lutego 2014 r. nie zawierało pierwotnie wskazania, że umiarkowany stopień niepełnosprawności powstał przed ukończeniem przez skarżącego 21. roku życia. Po drugie, okoliczność, iż termin, na jaki orzeczenie to zostało wydane, wyekspirował 28 lutego 2017 r., nie oznacza, że oceniając jego ważność, w okresie kiedy ono obowiązywało, należało je traktować jako orzeczenie nieistniejące. Gdyby bowiem przyjąć taki nieracjonalny argument, to nie byłoby w ogóle podstaw do wznowienia postępowania zakończonego wspomnianym orzeczeniem, a w razie wszczęcia tego postępowania, obowiązkiem Powiatowego Zespołu byłoby umorzenie postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, na postawie art. 105 § 1 k.p.a. Po trzecie, wskazać należy, że przyjęty przez Kolegium sposób rozumowania nie uwzględnia znaczenia instytucji wznowienia postępowania, które – ze swej istoty – służy sanowaniu istotnych wadliwości decyzji administracyjnej, jakie ujawniły się już po uzyskaniu przez nią przymiotu ostateczności. Tym samym, zaakceptowanie tej argumentacji czyniłoby – w realiach rozpoznawanej sprawy – całkowicie nieskuteczną tę instytucję procesową i z tych względów nie może być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, którego organy zobowiązane są przestrzegać obowiązującego prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy obu instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym wyroku. Organy będą miały na uwadze również to, że skarżącemu przyznane już zostało prawo do zasiłku pielęgnacyjnego od 1 stycznia 2015 r. na czas nieokreślony. W oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., Sąd zasądził od Kolegium na rzecz skarżącego kwotę [...]zł, obejmującą wynagrodzenie jego profesjonalnego pełnomocnika. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł, jak w sentencji.