II SAB/Kr 391/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Akademii Górniczo-Hutniczej im. S. S. w K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego w przedmiocie wniosku z dnia 28 lutego 2019 r. o stwierdzenie nieważności i wstrzymanie wykonania decyzji postanawia: 1. podjąć zawieszone postępowanie, 2. odrzucić skargę, 3. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł. UZASADNIENIE Uzasadnienie: Akademia Górniczo-Hutnicza im. S. S. w K. w dniu 29 sierpnia 2019 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Małopolskiego postępowania w sprawie z wniosku strony skarżącej z dnia 28 lutego 2019 r. o stwierdzenie nieważności i wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 czerwca 2018 r. (AU-01-1.6740.2.352.2018.KPA) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Decyzją z dnia 27 sierpnia 2019 r. (WI-I.7840.1.22.2019.BB) Wojewoda Małopolski odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne wskazując, że postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3732/18 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 §1 pkt ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?". Postanowieniem z dnia 2 września 2020 r. (sygn. akt II OSK 3732/18) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po przejęciu sprawy do rozpoznania w składzie siedmiu sędziów, uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Wyjaśnił, że pismo zakwalifikowane przez Sąd I instancji jako ponaglenie, nie zostało złożone w toku postępowania, wobec czego nie mogło być uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa), który służył stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 ppsa), a co za tym idzie, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19 została w dniu 22 czerwca 2020 r. podjęta uchwała, zgodnie z którą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 §1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Stosownie natomiast do art. 149 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie odpowiada w zupełności stanowi sprawy rozstrzygniętej prze Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie bowiem strona skarżąca złożyła ponaglenie w toku postępowania administracyjnego, a decyzja Wojewody Małopolskiego w dniu wniesienia skargi nie była ostateczna. Nie zmienia to jednak faktu, że w dniu wniesienia skargi nie toczyło się już postępowanie administracyjne w organie, któremu zarzucono bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. W przekonaniu Sądu w takiej sytuacji nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania mającego zmierzać wszak do zobowiązania wskazanego organu do załatwienia sprawy. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) kpa po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 kpa. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Zgodnie z art. 53 §2 b ppsa skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 22 czerwca 2020 r. stwierdził jednak, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania z kilku względów; po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości rozumianych w sposób określony przepisem art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) kpa. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Wreszcie równie ważny jest praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność (przewlekłość), w wyniku przyjęcia którego zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zdaniem sądu, powyższe argumenty można i należy odnieść do stanu niniejszej sprawy. Sprawa ta została zainicjowana skargą wniesioną co prawda nie po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego, ale po wydaniu decyzji przez organ skarżony. To właśnie ten moment, a nie moment "uostatecznienia się" decyzji winien stanowić cezurę czasową dla ustalenia dopuszczalności skargi nie tylko na bezczynność, ale także na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zarówno skarga na bezczynność, jak i skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania kierowane są przeciwko określonemu organowi prowadzącemu postępowanie w określonej instancji. Skoro w dacie wniesienia skargi postępowanie w tej instancji przez ten organ zostało zakończone, to merytoryczne, wsteczne badanie podniesionych w niej zarzutów nie jest, zdaniem Sądu dopuszczalne. Wobec tego Sąd stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 §1 pkt 6 ppsa. W zakresie punktu I postanowienia orzeczono na podstawie art. 128 1 pkt 4 ppsa. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 §1 pkt 1 ppsa.