III OSK 4346/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Drapczyńska-Sobiczewska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej się Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 767/20 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 30 lipca 2020 r., nr SZ.RUZ.423.1.6-1.2020.NB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty za wydanie pozwoleń wodnoprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 19 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 767/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. (dalej: skarżący), uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 30 lipca 2020 r., nr SZ.RUZ.423.1.6-1.2020.NB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty za wydanie pozwoleń wodnoprawnych oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 24 lutego 2020 r., nr SZ.ZUZ.4.071.13/9.2019.MS oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 370 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ, Dyrektor) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 398 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez przyjęcie, że pozwolenia wodnoprawne udzielone decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 5 lutego 2019 r., znak: SZ.ZUZ.4.421.279/8.2018.RK/KW są tożsame rodzajowo; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, z uwagi na to, że Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu jakich dopatrzył się konkretnie naruszeń przepisów postępowania przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i nie wskazał, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tak sformułowanych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W piśmie z 10 lutego 2021 r., w odpowiedzi na wezwanie Sądu, pełnomocnik organu oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu wskazano, że zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji, wydając opisany wyrok naruszył prawo materialne przez błędną jego wykładnię oraz naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ wskazał, że WSA dokonał błędnej wykładni art. 398 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez przyjęcie, że pozwolenia wodnoprawne udzielone decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 5 lutego 2019 r., znak SZ.ZUZ.4.421.279/8,2018.RK/KW są tożsame rodzajowo. Zdaniem Dyrektora, pozwolenia wodnoprawne udzielone decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w Szczecinie nie są tożsame rodzajowo, bo każde z pozwoleń dotyczy odprowadzania wód opadowych lub roztopowych różnymi wylotami różnych systemów kanalizacji deszczowej, odwadniających różne powierzchniowo zlewnie. Jednocześnie zauważono, że dwa pozwolenia obejmują odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód, natomiast pozostałe dwa pozwolenia obejmują odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do urządzeń wodnych. Pismem z 22 lutego 2021 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz GDDKiA kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny analizując treść zarzutów, a także biorąc pod uwagę uzasadnienie skargi kasacyjnej, doszedł do przekonania, że istotą omawianych zarzutów jest zakwestionowanie dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 398 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.; dalej: Prawo wodne, p.w.). Zgodnie z art. 398 ust. 3 p.w., za wydanie pozwolenia wodnoprawnego opłata wynosi określoną w nim kwotę. W myśl art. 398 ust. 4 p.w., jeżeli w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo, opłatę, o której mowa w ust. 3, mnoży się przez liczbę tych pozwoleń wodnoprawnych, przy czym maksymalna wysokość opłaty nie może przekroczyć określonej w tym przepisie kwoty. Z powyższego wynika więc, że w sytuacji, kiedy w jednej decyzji wydano tożsame rodzajowo pozwolenia wodnoprawne pobiera się jedynie jedną opłatę. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma więc wykładnia pojęcia "tożsame rodzajowo pozwolenie wodnoprawne". Ustawodawca nie zdefiniował co należy rozumieć pod pojęciem "tożsamego rodzajowo pozwolenia wodnoprawnego". Wyjaśnienia, co należy rozumieć pod pojęciem "tożsamości rodzajowej pozwoleń wodnoprawnych" należy poszukiwać w treści ustawy Prawo wodne. Zgodnie z art. 389 p.w., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na: 1) usługi wodne; 2) szczególne korzystanie z wód; 3) długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej; 4) rekultywację wód powierzchniowych lub wód podziemnych; 5) wprowadzanie do wód powierzchniowych substancji hamujących rozwój glonów; 6) wykonanie urządzeń wodnych; 7) regulację wód, zabudowę potoków górskich oraz kształtowanie nowych koryt cieków naturalnych; 8) zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wód; 9) prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące oraz przez wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, przewodów w rurociągach osłonowych lub przepustów; 10) prowadzenie przez śródlądowe drogi wodne oraz przez wały przeciwpowodziowe napowietrznych linii energetycznych i telekomunikacyjnych. Art. 35 ust. 1 p.w., określa, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Art. 35 ust. 3 p.w. wylicza co obejmują usługi wodne, wskazując, że należy do nich: 1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych; 2) piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód; 3) uzdatnianie wód podziemnych i powierzchniowych oraz ich dystrybucję; 4) odbiór i oczyszczanie ścieków; 5) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych; 6) korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej; 7) odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast; 8) trwałe odwadnianie gruntów, obiektów lub wykopów budowlanych oraz zakładów górniczych, a także odprowadzanie do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast; 9) odprowadzanie do wód lub do ziemi wód pobranych i niewykorzystanych. W rozpoznawanej sprawie decyzją z 5 lutego 2019 r., znak: SZ.ZUZ.4.421.279/8.2018.RK/KW Dyrektor udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. czterech pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne obejmujące odprowadzanie wód opadowych i roztopowych pochodzących z drogi krajowej nr [...] na odcinku obwodnicy miasta M. w km 45+333,23 - km 45+483,48 - km 45+689,55 i km 0+008,88 - km 0+499,57 za pomocą wylotu [...], zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...], gm. [...] do urządzenia wodnego - rowu [...], wylotu [...] zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...], gm. [...], do wód rzeki [...], wylotu [...] zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...], gm. [...], do wód rzeki [...], wylotu [...], zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...], gm. [...] do urządzenia wodnego – rowu [...]. Za wydanie ww. pozwoleń wodnoprawnych skarżący uiścił opłatę w łącznej kwocie 868 złotych (4 x 217 zł). Tymczasem powyższy stan faktyczny wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, że wydana w dniu 5 lutego 2019 r. decyzja dotyczyła pozwoleń wodnoprawnych tożsamych rodzajowo. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych pochodzących z powierzchni drogi krajowej nr [...] do urządzeń wodnych – rowu [...] i wód rzeki [...] za pośrednictwem istniejących wylotów, a o takie pozwolenia wodnoprawne wnosił skarżący – stanowi usługę wodną w myśl art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne, bowiem rodzaje działań wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, nazywanych w ustawie rodzajem pozwolenia wodnoprawnego, ustawodawca określił w art. 389 i 390 p.w., a jednym z nich jest właśnie korzystanie z usług wodnych. Z kolei rodzaje usług wodnych skatalogowane zostały w przepisie art. 35 ust. 3 Prawa wodnego, a jedną z nich jest odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie dokonał dalszej kategoryzacji pozwoleń wodnoprawnych: na usługi wodne ze względu na położenie tych urządzeń, czy rodzaj lub powierzchnię odwadnianych zlewni. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wyrażenie zgody wodnoprawnej odnosi się do przykładów wymienionych w art. 389 ustawy Prawo wodne. Dalsze różnicowanie przypadków określonych tym przepisem w zakresie usług wodnych obejmuje katalog usług wodnych wymienionych w art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy i to stanowi ostateczne kryterium rodzajowo określonych pozwoleń wodnoprawnych. Niezależnie od tego, ile pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne udzielono tą samą decyzją, pozwolenia te mają charakter jednorodzajowy, bowiem zostały ujęte w jednej kategorii - stosownie do art. 389 pkt 1 p.w. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym "(...) rodzaj pozwolenia dotyczy charakteru prawnego pozwolenia wodnoprawnego, a nie jego uwarunkowań faktycznych. Takie rozumienie pojęcia "tożsamości rodzajowej" przedstawionej przez skarżącego kasacyjnie prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której chodziłoby nie tylko o tożsamość rodzajową pozwolenia wodnoprawnego, ale także o jego identyczność zarówno pod względem prawnym jak i faktycznym". (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 3314/21; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1871/21; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1872/21; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1870/21 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto zauważyć należy, że przepisy dotyczące pobierania opłaty od pozwoleń wodnoprawnych nie są jednoznaczne. Oznacza to więc konieczność, zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3383/21). Powyższe rozważania przesądzają o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 398 ust. 4 ustawy Prawo wodne. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, z uwagi na to, że Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu jakich dopatrzył się konkretnie naruszeń przepisów postępowania przez Dyrektora i nie wskazał, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już podkreślano, iż przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1-2, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionych wyżej przepisów ogólnych (blankietowych) jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie powołano. Zarzut skargi kasacyjnej nie może zaś ograniczać się do wskazania naruszenia tego przepisu bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 887/16 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2483/14; z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13; z 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 931/08). Dla skutecznego podważenia stanowiska Sądu I instancji koniecznym było więc wskazanie, w ramach podniesionego zarzutu, przepisów, których naruszenie świadczy o błędnym uchyleniu zaskarżonych decyzji. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.