III OSK 180/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 286/21 w sprawie ze skargi K.N. na decyzję Dyrektora [...] z dnia 1 marca 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 286/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.N., uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] z dnia 1 marca 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził zwrot kosztów sądowych. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: K.N. wnioskiem z dnia 3 lutego 2021 r. zwrócił się w formie elektronicznej do Dyrektora [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania mu skanów zestawienia zawierającego wykaz umów/rejestru umów zawartych przez Centrum od 1 grudnia 2020 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na informację. Dyrektor pismem z dnia 15 lutego 2021 r., wezwał wnioskodawcę do wskazania w terminie 14 dni szczególnie istotnego interesu publicznego. Wnioskodawca pismem z dnia 16 lutego 2021 r. wskazał, że żądane dokumenty stanowią informację publiczną prostą, niewymagającą skomplikowanych analiz i innych czasochłonnych czynności, a tym samym nie wymagają wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Dyrektor [...], decyzją z dnia 1 marca 2021 r., powołując się na art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej: u.d.i.p.) odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. W ocenie organu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, w szczególności nie będącymi osobami publicznymi, a ujawnienie dokumentów żądanych przez wnioskodawcę może naruszać dobra osobiste świadczeniobiorcy wynikające z przepisów art. 23 i art. 24 k.c. Dodatkowo, zdaniem organu, wnioskodawca nadużywa prawa do uzyskania informacji publicznej nie kierując się troską o dobro publiczne, a jedynie chęcią prywatnej zemsty, podejmując prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. W ocenie organu, powodem, dla którego również należało odmówić udzielenia żądanej informacji, jest tajemnica przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1010), oraz wyraźna wola objęcia taką tajemnicą zapisów umownych osoby zawierającej umowę. W tym kontekście, organ nie może pozwolić sobie na naruszenie tego obowiązku, gdyż wiązałoby się to z daleko idącą odpowiedzialnością odszkodowawczą. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył wnioskodawca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 219 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w sprawie poza sporem jest, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.) jako jednostka organizacyjna gminy. Natomiast sporem wymagającym rozstrzygnięcia jest kwalifikacja żądanej przez skarżącego informacji publicznej, a w konsekwencji ocena, czy zachodziły uzasadnione podstawy do wydania przez podmiot zobowiązany decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej jak również zasadność takiej odmowy z powodu ograniczenia prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej, osób pełniących funkcje publiczne czy też tajemnice przedsiębiorstwa. W pierwszej kolejności ocenić należy czy żądane przez skarżącego zestawienie zawierające wykaz lub rejestr umów zawieranych przez Centrum w okresie od 1 grudnia 2020 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na informację publiczną (przy złożeniu wniosku dnia 3 lutego 2021 r.) jest informacją prostą czy też informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p. Informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń art. 5 u.d.i.p.), przy czym jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowania) nie jest związane z koniecznością ponoszenia kosztów osobowych lub finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącą działalnością podmiotu. Natomiast u.d.i.p. nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Stanowi jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej, w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być więc dokonana w sposób zindywidualizowany w tym sensie, że powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji, które determinują konkluzje, jakie w wyniku tej oceny można sformułować. Nie można bowiem abstrahować od treści wniosku, w szczególności od tego, jaka jest ilość żądanych danych, w jakiej formie informacja ma być udzielona oraz czego ma dotyczyć. Okoliczności te wpływają bowiem na to, jakie działania musi podjąć organ, by uczynić zadość wnioskowi, co z kolei ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy dochodzi do udzielenia informacji przetworzonej, czy też nie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. W takiej sytuacji organ zobowiązany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań. Natomiast sama informacja publiczna przetworzona, to taka informacja publiczna, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Obejmuje ona zatem dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. W ocenie Sądu, organy przedwcześnie uznały, że informacja, o udzielenie której zwrócił się skarżący, jest informacją przetworzoną. Jak wynika z treści wniosku oraz skargi informacja publiczna, której udostępnienia żądał skarżący, dotyczyła jedynie wykazu umów zawartych przez organ w stosunkowo krótkim czasie, co w praktyce sprowadzałoby się w istocie do odszukania kilkunastu umów i wykonania prostego zestawienia. Sąd stwierdził, że sięgnięcie przez organ do zbiorów dokumentacji zawierających informacje proste i wyselekcjonowanie spośród nich umów żądanych przez skarżącego, a następnie poddanie ich procesowi anonimizacji i skatalogowania, nie skutkuje przekształceniem informacji prostej w informację przetworzoną. Nie są to zatem czynności na tyle skomplikowane, że w ich efekcie mogłoby dojść do powstania całkowicie nowej informacji publicznej. W szczególności zaś nie można podzielić stanowiska organu, że taki skutek będzie miało pozbawienie udostępnianych dokumentów danych osobowych, czyli anonimizacja. Czynność ta polega jedynie na przekształceniu informacji, a nie jej przetworzeniu, stąd informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces anonimizacji. W ocenie Sądu, uzasadnienie decyzji odmownej w tym zakresie było bardzo lakoniczne i w żaden sposób organ nie wyjaśnił według jakich kryteriów ocenił, że żądana informacja publiczna miała charakter przetworzony. Organ nie podjął nawet próby wykazania, że pozyskanie informacji objętej wnioskiem złożonym przez skarżącego wiązałoby się z zaangażowaniem określonej liczby pracowników, przez określony czas, co skutkowałoby dezorganizacją pracy organu, czy też określonymi nakładami finansowymi. Rozważania organu w tym zakresie mają zatem charakter czysto teoretyczny wskazując jedynie, że wniosek jest nieprecyzyjny, za szeroki i niezgodny z u.d.i.p. Należy podkreślić, że podmiot zobowiązany nie może odwoływać się do ogólnych pojęć w sytuacji, gdy powinien to przełożyć na konkretne czynności, które należałoby wykonać, aby żądaną informację przekazać skarżącemu. Zatem w kontrolowanej sprawie uznanie żądanej informacji za informację przetworzoną oraz w następstwie żądanie przez organ wykazania przez skarżącego szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji było przedwczesne, nie poparte żadnymi argumentami. Tym samym organ naruszył dyspozycję art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W motywach zaskarżonej decyzji organ wskazał, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej, ponieważ złożony wniosek jest nieprecyzyjny i za szeroki, natomiast skarżący wezwany do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego wdał się jedynie w polemikę w zakresie konieczności jego wykazania. Natomiast zakres wniosku oraz brak jego sprecyzowania powoduje według organu brak możliwości odniesienia się do żądań skarżącego w sposób jednoznaczny. Jednakże potrzeba wyczerpującego przedstawienia powyższych kwestii wynika również z wymogów formy, w jakiej podmiot zobowiązany winien podjąć rozstrzygnięcie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięcia wydawanego w tym przedmiocie należy stosować odpowiednio regulację art. 16 u.d.i.p., odsyłającego z kolei w ust. 2 do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie oznaczało to zatem konieczność wyczerpującego i szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu podjętej decyzji okoliczności przemawiających za uznaniem informacji publicznej za informację przetworzoną, takich jak choćby ilość prowadzonych przez organ rejestrów i ewidencji, ilość pozycji z tych rejestrów i ewidencji niezbędnych do przeanalizowania, dostępne zasoby kadrowe i techniczne. Powołanie się więc jedynie na nieprecyzyjność wniosku czy jego za szeroki zakres nie czyniło zadość obowiązkom organu i nie mogło prowadzić do uznania, że zawnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Bez znaczenia dla sprawy jest również sygnalizowanie przez organ nadużycia prawa do informacji, gdyż skarżący w ocenie Sądu przedmiotowym wnioskiem realizował przysługujące mu konstytucyjne prawo do informacji. Odnosząc się natomiast do argumentów uzasadniających odmowę udzielenia informacji z powodu ograniczenia prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej, osób pełniących funkcje publiczne czy też tajemnice przedsiębiorstwa WSA we Wrocławiu podkreślił, że odmowa udzielenia informacji publicznej następuje, gdy w grę wchodzi regulacja art. 5 u.d.i.p. Zgodnie z przywołanym przepisem prawo do informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych lub w sytuacji gdy wnioskodawca żądając udzielenia, tzw. informacji publicznej przetworzonej, nie wykazał szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. W takiej sytuacji odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 16 u.d.i.p. Podstawową przesłanką, która umożliwia zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest ocena czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nie. Z przepisu tego wynika, że jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej sytuacji organ nie może odmówić udzielenia informacji publicznej powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z kolei ustalenie, że żądana informacja publiczna dotyczy osoby niepełniącej funkcji publicznej umożliwia wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W dniu 26 sierpnia 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Dyrektor [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia zgodnego z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - poprzez jego błędną wykładnię i wskazanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaszła konieczność tzw. anonimizacji dokumentów (np. żądane umowy - umowy o pracę), wyszukania, zestawienia opisania dokumentów (itp.) i w konsekwencji nie doszło do przetworzenia informacji - w sytuacji gdy zaszła taka konieczność - przetworzenia informacji, a wnioskodawca nie udowodnił i nie wykazał, iż przeznaczy informacje do potrzeb innych niż własne (prywatne). W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano podstawę kasacyjną unormowaną w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie, przez wnoszącego ten środek prawny, rażącego naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Należy podkreślić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego nie spełnia w pełni wskazanych wyżej wymogów, ponieważ odnosi się do twierdzeń WSA we Wrocławiu, których on nie zwarł w zaskarżonym orzeczeniu. Nie jest bowiem prawdą, że Sąd pierwszej instancji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaszła konieczność tzw. anonimizacji dokumentów (np. żądane umowy - umowy o pracę), wyszukania, zestawienia opisania dokumentów (itp.) i w konsekwencji nie doszło do przetworzenia informacji - w sytuacji gdy zaszła taka konieczność - przetworzenia informacji, a wnioskodawca nie udowodnił i nie wykazał, iż przeznaczy informacji do potrzeb innych niż indywidulane. W tym bowiem zakresie WSA we Wrocławiu wskazał, że "uzasadnienie decyzji odmownej w tym zakresie było bardzo lakoniczne i w żaden sposób organ nie wyjaśnił według jakich kryteriów ocenił, że żądana informacja publiczna miała charakter przetworzony. Organ nie podjął nawet próby wykazania, że pozyskanie informacji objętej wnioskiem złożonym przez skarżącego wiązałoby się z zaangażowaniem określonej liczby pracowników, przez określony czas, co skutkowałoby dezorganizacją pracy organu, czy też określonymi nakładami finansowymi. Rozważania organu w tym zakresie mają zatem charakter czysto teoretyczny, wskazując jedynie, że wniosek jest nieprecyzyjny, za szeroki i niezgodny z u.d.i.p. Należy podkreślić, że podmiot zobowiązany nie może odwoływać się do ogólnych pojęć w sytuacji, gdy powinien to przełożyć na konkretne czynności, które należałoby wykonać, aby żądaną informację przekazać skarżącemu. Zatem w kontrolowanej sprawie uznanie żądanej informacji za informację przetworzoną oraz w następstwie żądanie przez organ wykazania przez skarżącego szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji, zdaniem Sądu, było przedwczesne, nie poparte żadnymi argumentami", a zatem odniósł się do tego, że organ w uzasadnieniu decyzji nie wykazał, że faktycznie udostępnienie żądanych we wniosku danych - mają cechy informacji przetworzonej. Stąd podstawą uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji było naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Natomiast WSA we Wrocławiu nie przesądził co do charakteru żądnych danych, wskazując jedynie, że organ przedwcześnie uznał, że informacja, o udzielenie której zwrócił się skarżący, jest informacją przetworzoną. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.