I OSK 1227/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1258/20 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości pod drogę publiczną 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. R. na rzecz Wojewody [...] kwotę 8 100 (słownie: osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 24 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1258/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. R. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości pod drogę publiczną, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta G. na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1, 1e oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 poz. 1474 z późn. zm. – dalej jako "specustawa drogowa"), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. la i art. 133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm. – dalej jako "u.g.n.") decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz B. R. w kwocie 1 554 150,00 zł z tytułu utraty, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] maja 2018 r., nr [...]r., udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, prawa własności nieruchomości położonych w G., obręb [...], oznaczonej jako działki o nr [...] o pow. 0,4712 ha, [...] opow. 0,3297 ha, [...] o pow. 0,0981 ha, [...] o pow. 0,1524 ha i [...] o pow. 0,1141 ha, obecnie prowadzonych jako działki nr [...],[...],[...] i [...]. Ustalone powyżej odszkodowanie powiększone zostało o 5%, tj. o kwotę 77 707,50 zł. W decyzji tej zobowiązano organ pierwszej instancji do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji odwołał się do okoliczności rozpoznawanej sprawy i przywołał stosowne regulacje w tym zakresie. Następnie odniósł się do zasad i sposobu ustalania wartości nieruchomości przejmowanych na rzecz Skarbu Państwa. Organ stwierdził, że złożony w sprawie operat szacunkowy sporządzony został w sposób zgodny z zasadami sztuki obowiązującymi w tym zakresie i przyjęty został jako dowód w rozpoznawanej sprawie. Organ ten odniósł się też do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeznaczenia w nim przejętych nieruchomości. Podkreślono, że dotychczasowy właściciel wydał przedmiotową nieruchomość przed upływem 30 dni od dnia otrzymania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, z tego powodu wysokość odszkodowania została podwyższona o 5%. Organ pierwszej instancji wskazał, że strona pismem z [...] lipca 2018 r. zwróciła się o przyznanie za przejęte działki nieruchomości zamiennej w postaci działki nr [...] w obrębie [...], jednak organ nie wyraził zgody na uwzględnienie zgłoszonego wniosku. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przywołał treść przepisów prawa, które leżą u podstaw wydania kwestionowanej decyzji. Organ zwrócił uwagę na zasady opracowywania operatu szacunkowego na potrzeby postępowania zmierzającego do wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość, przytaczając przepisy normujące zasady sporządzania takiego operatu, jak również regulacje przyczyniające się do zwiększenia wysokości wypłacanego odszkodowania. Następnie organ odwoławczy dokonał analizy sporządzonego w ramach rozpoznawanej sprawy operatu szacunkowego. Organ przedstawił rozważania dotyczące położenia przejętych nieruchomości oraz tego, na jakie cele były one wykorzystywane przed przejęciem oraz jakie było ich przeznaczenie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy opisał metodę ustalenia wartości przejmowanych nieruchomości z uwzględnieniem celu, na jaki były przejmowane, jak również wskazał na metodę porównawczą wykorzystaną w ramach prowadzonych prac. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił własne działania i podejmowane czynności, zmierzające do uściślenia informacji dotyczących ustalenia wartości przejmowanych nieruchomości. W następstwie przeprowadzonej analizy operatu szacunkowego, jak również po uwzględnieniu wyjaśnień jego autora, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do przydatności dowodowej sporządzonego dokumentu. Podkreślono, że jest on zgodny z przepisami specustawy drogowej, ustawy o gospodarce nieruchomościami i obowiązującego w tym zakresie rozporządzenia. Następnie organ odwoławczy odniósł się do operatu szacunkowego sporządzonego przez osobę wskazaną przez dotychczasowego właściciela przejętych nieruchomości. W tym zakresie organ uznał, że jest to stanowisko strony postępowania i odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że nie przysługuje mu status opinii biegłego sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego powołanego przez organ administracji publicznej. Równocześnie organ wskazał, że dokumentowi temu przysługuje status dowodu w prowadzonym postępowaniu i jako taki podlega analizie. Podkreślono, że mocą wskazanego operatu wzięto pod uwagę działkę nr [...] przejętą przez Miasto G. w innym postępowaniu, z tego też powodu w ramach prowadzonego postępowania, w ramach oceny tego dokumentu, pominięto wskazaną działkę. Oceniając przedłożony przez stronę dokument stwierdzono, że zawarte są w nim niekonsekwencje i sprzeczności, które nie dają możliwości kompleksowej weryfikacji przedłożonego opracowania. Wyeksponowano ułomności tego opracowania i odmówiono mu wiarygodności dowodowej. Przeprowadzone porównanie cen średnich nieruchomości wykorzystanych przez obie osoby opracowujące operaty wykazało, że nie różnią się one między sobą w sposób istotny. Na wskazaną różnicę wpływ mógł mieć fakt sporządzania ich w różnych okresach. W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że w przypadku wystąpienia wątpliwości co do prawidłowości współczynników wykorzystanych w operacie szacunkowym, stronie przysługiwała możliwość podejmowania prawem przewidzianych działań weryfikujących, jednak w ramach przedmiotowego postępowania o taką weryfikację strona i organ pierwszej instancji nie występowali. Organ odwoławczy odniósł się też do głównego zarzutu sformułowanego w odwołaniu, a sprowadzającego się do nieuwzględnienia przez biegłego, przygotowującego operat szacunkowy na zlecenie organu pierwszej instancji, przedwstępnej umowy sprzedaży przedmiotowych nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego. Odwołano się do postanowień § 4 rozporządzenia normującego zasady sporządzania operatu szacunkowego i podkreślono, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki skutkujące ustaleniem wysokości ceny odbiegającej od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego oraz rzeczoznawcy sporządzającego operat szacunkowy, nie jest możliwe uwzględnienie umowy przedwstępnej, czy też umowy warunkowej, ponieważ na ich podstawie nie następuje przeniesienie prawa własności. Ponadto element ten wchodzi w zakres warsztatu rzeczoznawcy majątkowego i nie jest rolą organu administracji publicznej weryfikowanie wiadomości specjalistycznych rzeczoznawcy. B. R. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, a to przepisu art. 154 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie transakcji umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości (akt notarialny z [...] marca 2017 r., Rep. [...]) przy analizie rynku oraz ustaleniu średniej ceny sprzedaży nieruchomości w obrębie położenia przedmiotowej nieruchomości; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez nieuwzględnienie transakcji umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości (akt notarialny z [...] marca 2017 r., Rep [...]) przy analizie rynku oraz ustaleniu średniej ceny sprzedaży nieruchomości w obrębie położenia przedmiotowej nieruchomości; 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 8 k.p.a. poprzez działanie organu w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, polegające na podjęciu decyzji pomimo niezgodności założeń przyjętych w operacie szacunkowym z [...] listopada 2018 r. z rzeczywistą bazą danych transakcji w obrębie przedmiotowej nieruchomości; 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie wyjaśnienia rozbieżności między operatem szacunkowym z [...] listopada 2018 r. a rzeczywistą bazą danych transakcji w obrębie przedmiotowej nieruchomości i brak wezwania rzeczoznawcy do złożenia ustnych bądź pisemnych wyjaśnień w sprawie; 5. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przedłożonego przez skarżącą do akt postępowania dokumentu w postaci aktu notarialnego z [...] marca 2017 r. (Rep. [...]), które to potwierdzały fakt wystąpienia transakcji sprzedaży nieruchomości w obrębie przedmiotowej nieruchomości, która to nie została uwzględniona w operacie szacunkowym z [...] listopada 2018 r.; 6. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zasadne jest wydanie decyzji w oparciu o przedmiotowy operat szacunkowy z [...] listopada 2018 r. i stwierdzenie (niepoparte jakimkolwiek uzasadnieniem), że operat ten został zweryfikowany pod względem formalnym, jak również merytorycznym, podczas gdy w trakcie postępowania strona skarżąca przedstawiła szereg uwag do tego operatu, z których wynika, że przedmiotowy operat zawiera wiele błędów, zarówno formalnych, jak i merytorycznych, których wystąpienie wyklucza jego wykorzystanie w sprawie; 7. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie wadliwej decyzji w mocy, w sytuacji gdy decyzja ta obarczona była naruszeniem ww. przepisów procedury administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wystąpił o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. Sąd przypomniał, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się wyłącznie do tego, czy operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę wybranego przez organ administracji publicznej jest prawidłowy, czy też nie. Stosownie do postanowień art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przywołany przepis odnosi się do fundamentalnych zasad sporządzania opinii biegłego, którą jest operat szacunkowy nieruchomości. Operat taki sporządzany jest w oparciu o wiedzę i umiejętności osoby uprawnionej, przy uwzględnieniu wskazań zawartych w przywołanym przepisie. Jak akcentuje się w orzecznictwie sądowym, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. W rozpoznawanej sprawie skarżący podniósł, że operat został sporządzony w sposób nieprawidłowy, ponieważ przy jego sporządzaniu pominięta została umowa przedwstępna sprzedaży przejętej od skarżącego nieruchomości, z [...] marca 2017 r. Wskazany zarzut został podniesiony m.in. z tego powodu, że w umowie tej strony uzgodniły wyższą cenę za metr nieruchomości niż została ona ustalona w operacie szacunkowym. Tak sformułowany zarzut, zdaniem Sądu, nie jest trafny, ponieważ przy wyborze nieruchomości do ustalenia wartości wycenianej nieruchomości pod uwagę bierze się ceny transakcyjne, a zatem ceny, za które faktycznie dana nieruchomość została sprzedana. Oznacza to zarazem, że umowa przedwstępna nie zawiera ceny transakcyjnej, jest jedynie zobowiązaniem się do tego, że dana nieruchomość będzie sprzedana (kupiona) za taką cenę. Sąd dodał, że w przewidzianym terminie umowa ta nie została zrealizowana, a w każdym razie w aktach sprawy brak jest takiej informacji. Ponadto, w przypadku wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego stronie przysługiwały uprawnienia wynikające z postanowień art. 157 ust. 1 u.g.n. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący z tej mu możliwości nie skorzystał. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd wojewódzki powtórzył, że operat szacunkowy pełni funkcję opinii biegłego i organ administracji publicznej dysponuje ograniczonymi możliwościami jego badania. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że jego badanie jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, zatem brak było podstaw dla organu administracji do podjęcia działań zmierzających do weryfikacji postanowień operatu. Sąd dodał też, że organy administracji wypowiadające się w sprawie miały w polu widzenia wskazany przez skarżącego dokument (akt notarialny umowy przedwstępnej) i brały go pod uwagę przy ocenie prawidłowości prowadzonego postępowania i wydanej decyzji administracyjnej. Ponadto, organy dokonały analizy nie tylko operatu przygotowanego na zlecenie organu administracji publicznej, ale także operatu przedstawionego przez skarżącego. Tym samym stwierdzenia o zastrzeżeniach wobec operatu szacunkowego nie mogą być uwzględnione. Stanowisko takie znajduje również umocowanie w tym, że skarżący nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień weryfikacji przedłożonego operatu szacunkowego. Przedłożenie drugiego operatu nie jest równoznaczne z wykazaniem, że operat leżący u podstaw wydawanej decyzji jest wadliwy i wyczerpuje znamiona uwzględnienia wniesionej skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. R., zaskarżając go w całości i opierając ją na zarzutach naruszenia: 1. przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na treść orzeczenia, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i nieprzekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, pomimo niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz niepodjęcia wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez nieuwzględnienie transakcji umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości (akt notarialny z [...] marca 2017 r., Rep. [...]) przy analizie rynku oraz ustaleniu średniej ceny sprzedaży nieruchomości w obrębie położenia przedmiotowej nieruchomości; 2. przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na treść orzeczenia, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i nieprzekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, pomimo że decyzja została wydana w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, polegające na podjęciu decyzji pomimo niezgodności założeń przyjętych w operacie szacunkowym z [...] listopada 2018 r. z rzeczywistą bazą danych transakcji w obrębie przedmiotowej nieruchomości; 3. przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na treść orzeczenia, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i nieprzekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, pomimo że decyzja została wydana bez dokonania wyjaśnienia rozbieżności między operatem szacunkowym z [...] listopada 2018 r., a rzeczywistą bazą danych transakcji w obrębie przedmiotowej nieruchomości i brak wezwania rzeczoznawcy do złożenia ustnych bądź pisemnych wyjaśnień w sprawie; 4. przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na treść orzeczenia, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i nieprzekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, pomimo przedłożonego przez skarżącego do akt postępowania dokumentu w postaci aktu notarialnego z [...] marca 2017 r. (Rep. [...]), które to potwierdzały fakt wystąpienia transakcji sprzedaży nieruchomości w obrębie przedmiotowej nieruchomości, która to nie została uwzględniona w operacie szacunkowym z [...] listopada 2018 r.; 5. przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na treść orzeczenia, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i nieprzekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, pomimo operat szacunkowy z [...] listopada 2018 r. nie został zweryfikowany pod względem formalnym, jak również merytorycznym, a ponadto podczas postępowania strona skarżąca przedstawiła szereg uwag do tego operatu, z których wynika, że przedmiotowy operat zawiera wiele błędów zarówno formalnych, jak i merytorycznych, których wystąpienie wyklucza jego wykorzystanie w sprawie; 6. przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na treść orzeczenia, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i nieprzekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy decyzja ta obarczona była naruszeniem ww. przepisów procedury administracyjnej; 7. prawa materialnego, a to art. 154 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym nieuwzględnieniu transakcji umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości (akt notarialny z [...] marca 2017 r., Rep. [...]) przy analizie rynku oraz ustaleniu średniej ceny sprzedaży nieruchomości w obrębie położenia przedmiotowej nieruchomości. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie Prezydenta Miasta G. z [...] maja 2019 r., nr [...] o ustaleniu odszkodowania z tytułu utraty prawa własności na podstawie decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] maja 2018 r., nr [...] w całości, a następnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (celem uzupełnienia postępowania dowodowego) oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W piśmie z [...] czerwca 2021 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W piśmie z [...] czerwca 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wyraźnie podkreślić, że zarzuty te są praktycznie tożsame z zarzutami jakie zostały sformułowane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do wyników przeprowadzonej kontroli, a w szczególności z przedstawionym stanowiskiem prawnym. Sądową kontrolą w niniejszej sprawie objęta była decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r., nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z [...] maja 2019 r., nr [...] o ustaleniu odszkodowania na rzecz B. R. w kwocie 1 554 150,00 zł z tytułu utraty, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] maja 2018 r., nr [...]r., udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, prawa własności nieruchomości położonych w G., obręb [...], oznaczonej jako działki o nr [...] o pow. 0,4712 ha, nr [...] o pow. 0,3297 ha, nr [...] o pow. 0,0981 ha, nr [...] o pow. 0,1524 ha i nr [...] o pow. 0,1141 ha, obecnie prowadzonych jako działki nr [...],[...],[...] i [...]. Stosownie do art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n. z zastrzeżeniem art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Biegły, szacując nieruchomość, dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Organy administracji publicznej, podobnie jak sąd administracyjny, obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego, stosownie do art. 80 k.p.a. Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, gdyż pełni podobną rolę. Jednak dokonywana przez organ administracji ocena na podstawie art. 80 k.p.a. wartości dowodowej operatu szacunkowego nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Konieczne jest zatem odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie do organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2659/19, LEX nr 3 058 554). O taką zaś ocenę może wystąpić każdy – przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 557/19, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Natomiast negatywna ocena wartości dowodowej opinii (operatu szacunkowego), przez organ lub sąd, możliwa jest wtedy, gdy jej treść powoduje wątpliwości w zakresie logiczności, zupełności czy spójności jej elementów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 949/18, CBOSA). Wskazać też trzeba, że gdy operat, zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy, organ administracji jest zobowiązany domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego (por. wyroki NSA: z 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1611/12; z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 364/15, z 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2659/19, CBOSA). W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powołano zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z art. 8, 9 i art. 11 k.p.a. z art. 138 k.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wywieść natomiast można, że naruszenie wskazanych przepisów polega na tym, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że organy obu instancji naruszyły powyższe normy, bowiem w operacie szacunkowym, będącym podstawą ustalenia odszkodowania, nie uwzględniono transakcji umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości (akt notarialny z [...] marca 2017 r., Rep. A Nr [...]), a także, że organ prawidłowo nie ocenił operatu szacunkowego z [...] maja 2020 r. sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego – A. K. W związku z tym wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie organ ocenił operat szacunkowy z [...] listopada 2018 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego R. S., stanowiący podstawę ustalenia odszkodowani, jako dowód w sprawie (art. 80 k.p.a.), czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Organ zbadał przedłożony operat pod względem formalnym, przeanalizował konkretne fragmenty operatu, jego założenia, przyjętą metodykę oraz wnioski w ramach własnych kompetencji, nie wymagających posiadania specjalistycznej wiedzy, którą ma rzeczoznawca. Zwracał się także do biegłego o wyjaśnienia zgłaszanych przez skarżącego kasacyjnie zastrzeżeń do operatu. Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. Co istotne organ dokonał analizy nie tylko operatu przygotowanego na zlecenie organu administracji publicznej, ale także operatu przedstawionego przez skarżącego. Oceniając operat szacunkowy z [...] maja 2020 r. organ zauważył, że określa on wartość działek gruntu o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...] objętych niniejszym postępowaniem odszkodowawczym oraz działki nr [...], niebędącej przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie. Zatem operaty szacunkowe sporządzone na zlecenie organu i strony postępowania zasadniczo różni przedmiot wyceny. W operacie szacunkowym z [...] maja 2020 r. rzeczoznawca majątkowy A. K., analizując rynek transakcyjny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne wskazała, że kształt i wielkość działki przy tego rodzaju nieruchomościach mają marginalne znaczenie dla ceny, ponieważ działki pod drogi to zwykle długie i wąskie pasy gruntu. Tymczasem w dalszej części opracowania, wśród cech różnicujących ceny transakcyjne nieruchomości drogowych uwzględniła cechę wielkość działki, przypisując jej wagę 15% i dokonując gradacji tej cechy na dwa stopnie, gdzie ocena "korzystna" oznacza wielkość i kształt umożliwiające swobodną i racjonalną zabudowę infrastrukturą drogową, możliwość zbudowania dłuższego odcinka przy nabyciu jednej nieruchomości (...), zaś ocena "niekorzystna" oznacza wielkość i kształt utrudniające swobodną i racjonalną zabudowę infrastrukturą drogową, możliwość zbudowania dłuższego odcinka przy konieczności nabycia kolejnej nieruchomości (...). Ujawnia się tutaj zatem pewna niekonsekwencja, która nie pozwala na kompleksową weryfikację przedłożonego opracowania i ustalenie, czy wartość nieruchomości została określona prawidłowo i odpowiada rzeczywistej wartości rynkowej. Wśród niedostatków metodologicznych wyceny zauważono brak charakterystyki wycenianej nieruchomości z przedstawieniem jej ocen w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. Co prawda z ujęcia tabelarycznego, zawierającego obliczenia wielkości poprawek wynikających z korekty ceny średniej zamieszczonego na str. 26 operatu wywnioskować można jaką ocenę danej cechy przypisano nieruchomości, jednakże brak takiej charakterystyki uniemożliwia weryfikację poprawności przyjętych współczynników korygujących. Organ wskazał, że powyższe błędy i uchybienia podają w wątpliwość prawidłowość przedłożonej przez stronę wyceny przedmiotowej nieruchomości. Organ dostrzegł, że różnice w cenach maksymalnych i minimalnych, a także obliczonych wartościach jednostkowych, wynikają z doboru transakcji porównawczych i zastosowanych współczynników korygujących. Mogą również być spowodowane faktem, iż ww. operaty szacunkowe sporządzone zostały w różnym okresie, co niewątpliwie wiązało się różną dostępnością danych rynkowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w powyższych okolicznościach prawidłowo postąpił organ, uznając, że operat z [...] maja 2020 r. nie może stanowić podstawy do podważenia prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu. Organy w uzasadnieniach decyzji odniosły się również do podnoszonej przez skarżącego kasacyjnie w piśmie z [...] lutego 2019 r. kwestii nieuwzględnienia w wycenie przedmiotowej nieruchomości transakcji przedwstępnej warunkowej umowy sprzedaży nieruchomości (akt notarialny z dnia [...] marca 2017 r. Rep. [...]). Zwracały się również o wyjaśnienia w powyższym zakresie do biegłego. Biegły pismem z [...] kwietnia 2019 r. wyjaśnił, że wycenę nieruchomości sporządzono w oparciu o dane pochodzące z umów sprzedaży nieruchomości, przy tym badano, czy dokonane transakcje spełniają warunki pozwalające na uznanie ich za "transakcje rynkowe" w świetle art. 151 u.g.n. Biegły podkreślił, że nie jest dopuszczalne przyjęcie danych z umów przedwstępnych (a tym bardziej umów warunkowych), albowiem przeniesienie prawa własności nie jest ich skutkiem. Wskazał również, że nie posiada informacji, aby doszło do zawarcia umowy przyrzeczonej w przedwstępnej warunkowej umowie sprzedaży z [...] marca 2017 r. (termin jej zawarcia określony w umowie przedwstępnej to [...] marca 2018 r.). Skoro umowa przedwstępna jest umową, w której jedna lub obie strony zobowiązują się dopiero zawrzeć w przyszłości umowę przyrzeczoną, nie można wywodzić z niej cen transakcyjnych nieruchomości, które są określone w umowach sprzedaży – aktach notarialnych. Brak było zatem podstaw do nieuwzględniania wyjaśnień biegłego. Zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów dotyczących naruszenia przez organy i Sąd pierwszej instancji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a zawierającego wymogi, jakie winien spełniać operat szacunkowy. Ponadto, co najistotniejsze, to rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n.). Sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracji, ani też sądu. Oznacza to, że w sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny, z urzędu, kwestionować poczynionych w nim ustaleń. W konsekwencji uznać należy, że organy, pozyskując sporny operat szacunkowy i uznając jego moc dowodową na potrzeby prowadzonego postępowania, nie dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8 k.p.a., art. 9, art. 11, art. 138 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12; wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12; wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. np. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07, Lex nr 422065; wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, CBOSA; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, CBOSA). Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 154 u.g.n. składa się z trzech ustępów o różnej treści normatywnej, dlatego ocena zasadności skargi kasacyjnej w powyższym zakresie nie jest możliwa. Jeśli zaś chodzi o nowy dokument, jaki pojawił się już po wydaniu zaskarżonego wyroku, a który to został dołączony do skargi kasacyjnej, to z oczywistych względów nie może on stanowić podstawy zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji jakichkolwiek przepisów. Skoro bowiem Sąd ten na dzień orzekania w sprawie nie dysponował tym dokumentem, to nie mógł na jego podstawie dokonać ustaleń ani zweryfikować w oparciu o ten dokument stanowiska zajętego przez organy administracji. Ponadto, zawarta w nim informacja o przeprowadzonym [...] maja 2021 r. przetargu nie mogła mieć wpływu na kontrolę operatu szacunkowego z [...] listopada 2018 r. Również treść powołanych w skardze kasacyjnej wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostawała bez wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., mając na względzie uchwałę składu 7 sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, zgodnie z którą artykuł 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. W tej sytuacji, wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz organu koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie określonej zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) jako 75% stawki wynikającej z § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a tegoż rozporządzenia. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.