II OSK 339/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 647/21 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 16 lutego 2021 r. nr I-III.7721.4.8.2020 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2021 r., II SA/Rz 647/21, oddalił skargę K. W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego (dalej "Wojewoda") z dnia 16 lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia 30 maja 2016 r. Starosta Leżajski (dalej "Starosta") zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Leżajsk pozwolenia na budowę sieci wodociągowej w miejscowości S., na terenie nieruchomości nr [...] i [...] - obręb [...] S. Decyzja stała się ostateczna w dniu 17 czerwca 2016 r. Skarżąca nie była stroną tego postępowania. Pismem z 17 lutego 2017 r. (uzupełnionym 10 marca 2017 r.) K. W. wystąpiła do Starosty o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 30 maja 2016 r. Starosta postanowieniem z 16 marca 2017 r. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z 14 sierpnia 2019 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z 30 maja 2016 r. Wojewoda, w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 14 sierpnia 2019 r. uchylił postanowienie z 16 marca 2017 r. i decyzję z 3 lipca 2017 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 22 stycznia 2020 r., II SA/Rz 1111/19, oddalił skargę K. W. na decyzję Wojewody. Prowadząc postępowanie w zakresie przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Starosta postanowieniem z dnia 7 września 2020 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją własną z dnia 30 maja 2016 r., a następnie decyzją z dnia 9 listopada 2020 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia 30 maja 2016 r. K. W. w odwołaniu od w/w decyzji Starosty stwierdziła, że jest ona błędna, sprzeczna z prawem i narusza jej interesy. Zaskarżoną decyzją Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 9 listopada 2020 r. W skardze do WSA w Rzeszowie K. W., reprezentowana przez pełnomocnika (adwokata), zaskarżyła w całości ww. decyzję Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy orzekające w sprawie organy administracji prawidłowo uznały, w następstwie wznowienia postępowania, że K. W. nie kwalifikowała się do uznania za stronę postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Starosty z 30 maja 2016 r., wobec czego – zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. – brak było podstaw do uchylenia tej decyzji. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidło uznały, że inwestycja objęta ww. decyzją o pozwoleniu na budowę nie będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, w szczególności na nieruchomość skarżącej. Sąd podkreślił, że przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę była wyłącznie budowa, m.in. na działce nr [...], odcinka sieci wodociągowej o długości 32 m, która to sieć w najbliższym punkcie zbliżała się do granicy działki nr [...] należącej do skarżącej na odległość ok. 2,5 m. Faktu pozostawania nieruchomości skarżącej w obszarze oddziaływania nie można skutecznie poszukiwać w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ani rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U.2013.640). W ocenie Sądu, realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawia nieruchomości skarżącej dostępu do drogi publicznej oraz jakichkolwiek mediów (woda, energia elektryczna, gaz, telekomunikacja) i nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych na nich obiektów (istniejących, jak i potencjalnych). W tym kontekście Sąd nie zaaprobował stanowiska o nawet pośrednim wpływie tej inwestycji na sferę własności skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i uchylenia decyzji organów I i II instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na wadliwym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i niezastosowaniu środka przewidzianego ustawą p.p.s.a. w sytuacji, w której organ nie zbadał kompleksowo przedmiotu sprawy, nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego w celu weryfikacji projektu budowlanego w oparciu o okoliczności zaprezentowane przez skarżącą w toku postępowania, co skutkowało błędnym uznaniem, że: - dowody zawnioskowane przez skarżącą w treści pisma z dnia 11.09.2020 r. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy wszystkie dowody mają istotne znaczenie dla ustalenia przebiegu granic poszczególnych działek, a tym samym w przypadku przeprowadzenia kompleksowej analizy w tym zakresie, może to skutkować odmiennym ustaleniem odległości sieci wodociągowej od działki skarżącej, a tym samym umiejscowienie jej działki w obszarze oddziaływania inwestycji; - dowody zawnioskowane przez skarżącą w treści pisma z dnia 11.09.2020 r. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy mapy scaleniowe oraz aktualne mapy ewidencyjne wskazują na nieprawidłowości w granicach działek będących własnością skarżącej i A. K. i sprzeczności w mapach projektowych; - budowa sieci wodociągowej nastąpiła w odległości ok 2,5 m od granicy działki skarżącej, podczas gdy granica stanowi punkt odniesienia dla usytuowania instalacji wodociągowej, a ta okoliczność nie została w sposób prawidłowy zbadana, mimo że bezspornym jest fakt, iż istnieje spór co do przebiegu tejże granicy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż na tle niniejszego postępowania nie zaszła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż skarżąca nie była stroną postępowania o pozwolenie na budowę sieci wodociągowej, gdyż jej nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, podczas gdy okoliczności sporne w tym zakresie nie zostały zbadane przez organ, mimo zgłaszania stosownych wniosków dowodowych przez skarżącą; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2021.2351; dalej p.b.), poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony postępowania, z uwagi na fakt, iż stanowiące jej własność działki położone w S. nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, podczas gdy okoliczność ta nie została w jakimkolwiek zakresie przez organ mimo wielokrotnych wniosków skarżącej zbadana, a więc wydanie pozwolenia na budowę wykluczającą skarżącą jako stronę postępowania jest nieprawidłowe; - art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 p.b., poprzez błędną wykładnię i odmowę przyznania skarżącej przymiotu strony, w sytuacji gdy jej interes prawny wynika z prawa do ochrony swoich praw i prawa własności, które winny być wykonywane i chronione w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a także zważając na fakt, iż skutki powstałej inwestycji mają pośredni wpływ na nieruchomości skarżącej oraz możliwość dalszych inwestycji przez te nieruchomości; - art. 3 pkt 20 p.b., poprzez błędną jego wykładnię, skutkującą uznaniem, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się obszarze oddziaływania inwestycji, podczas gdy granica działki skarżącej i A. K. jest granicą sporną, przedstawiony jej przebieg nie jest zgodny ze stanem faktycznym, co nie zostało zbadane przez organ, a co ostatecznie wpływa na odległość działki od sieci wodociągowej, a dalej obszar oddziaływania inwestycji na nieruchomość. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.259; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Problematyka posiadania przez skarżącą kasacyjnie przymiotu strony w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Starosty Leżajskiego z dnia 30 maja 2016 r. nr 201/2016 była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu, w którym K. W. domagała się stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Starosty. Wyrokiem z dnia 26 maja 2020 r., II OSK 2615/19, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r., VII SA/Wa 869/18, uznając za prawidłowe stanowisko WSA oraz orzekających w tej sprawie organów administracyjnych – Wojewody Podkarpackiego i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że skarżącej kasacyjnie nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wskazaną wyżej decyzją Starosty Leżajskiego. Poczynione w tamtej sprawie rozważania są aktualne również w niniejszym postępowaniu. W istocie jedyną nową okolicznością, której wówczas nie rozważano, a która została obecnie podniesiona, jest kwestia spornej granicy pomiędzy nieruchomością skarżącej kasacyjnie i działką, na której zrealizowano kwestionowaną przez nią inwestycję. Kwestia ta jednak nie może być w niniejszym postępowaniu rozważana i rozstrzygana, gdyż jest to kwestia cywilnoprawna. Organy i sądy administracyjne nie są uprawnione do badania spornego przebiegu granic. O ile skarżąca kasacyjnie uważa, że przebieg granic nieruchomości jest inny, winna w tym zakresie zwrócić się do właściwego sądu powszechnego o rozstrzygnięcie tej kwestii. Dopiero po prawomocnym ustaleniu przez sąd powszechny przebiegu granicy, o ile okazałoby się, że przebiega ona inaczej niż przyjęto wcześniej w postępowaniu administracyjnym, byłoby możliwe w trybie nadzwyczajnym rozważenie ewentualnego wzruszenia przedmiotowej decyzji. Samo jednak twierdzenie skarżącej, że przebieg granicy jest sporny, nie jest wystarczającą podstawą do skutecznego zakwestionowania ustaleń organów w tym zakresie. Nie jest też uzasadnione oczekiwanie, że organy lub sądy administracyjne będą tę kwestię wyjaśniały, bowiem – jak wyżej zaznaczono – ustalanie prawidłowego przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami nie należy do kompetencji organów i sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że zawnioskowane przez skarżącą w treści pisma z dnia 11 września 2020 r. dowody nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy, bowiem dotyczą okoliczności, które nie podlegają rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu. Nie jest zatem uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by w przedmiotowym postępowaniu przysługiwał jej przymiot strony. Z tych samych względów nie mają także usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b.; art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 p.b.; a także art. 3 pkt 20 p.b. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.