II SA/Wr 662/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: Aleksandra Bartczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi L. L. w przedmiocie niewykonania przez Wojewodę Dolnośląskiego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Wr 968/21 I. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w wysokości 200 (słownie: dwieście) złotych; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE L. L. (dalej: strona skarżąca), zastępowana przez adwokata, wniosła skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Wr 968/21, którym Sąd stwierdził bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) z rażącym naruszeniem prawa w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jednocześnie w ww. wyroku Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz aktami sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że odpis wyroku wraz z aktami został doręczony organowi 27 kwietnia 2022 r., co oznacza, że termin do jego wykonania upłynął z dniem 27 maja 2022 r. W związku z jego bezskutecznym upływem pełnomocnik skarżącej, pismem z dnia 15 lipca 2022 r. wezwał Wojewodę do wykonania wyroku. Pomimo upływu ponad 100 dni od daty doręczenia odpisu wyroku organowi, do dnia sporządzenia skargi Wojewoda sprawy nie załatwił. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o wymierzenie grzywny organowi i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w kwocie 697 zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że decyzją z dnia 2 sierpnia 2022 r. udzielił pozwolenia na pobyt czasowy do 2 sierpnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Przepis art. 154 § 2 p.p.s.a. stanowi zaś, że sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma również regulacja zawarta w art. 154 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Jak wynika zatem z przytoczonej regulacji prawnej, ustawodawca formułuje trzy przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny – w związku ze skargą wniesioną w powyższym przedmiocie – mógł wymierzyć organowi administracji publicznej grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności; po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku; i po trzecie, skargi nie można uznać za skutecznie wniesioną, jeżeli wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy miało miejsce jeszcze przed jej wniesieniem. Co do drugiego z wymienionych wymogów, to został on spełniony – strona skarżąca bowiem, pismem z dnia 15 lipca 2022 r., skierowała do Wojewody stosowne wezwanie. Z kolei celem zbadania, czy przedmiotowa skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu w świetle art. 154 § 3 p.p.s.a., skoro – jak wskazał Wojewoda w odpowiedzi na skargę i co też wynika z akt administracyjnych sprawy – wydał on decyzję 2 sierpnia 2022 r., czyli przed wniesieniem skargi na niewykonanie wyroku datowanej na 11 sierpnia 2022 r., Sąd uznał za zasadne odwołanie się do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, którą NSA stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jakkolwiek uchwała została wydana na tle sprawy ze skargi na bezczynność organu administracyjnego, niemniej w obu sytuacjach mamy do czynienia z tożsamą sytuacją faktyczną: organ administracyjny, zobligowany do załatwienia sprawy, nie podejmuje w tym kierunku żadnych działań. Jedyną różnicą jest źródło, z którego wynika termin załatwienia sprawy, będący oparciem dla oceny bezczynności. W przypadku bezczynności, na którą skarga jest wnoszona na podstawie art. 53 § 2b p.p.s.a., termin załatwienia sprawy uregulowany został w art. 35 k.p.a., zaś skarga, której przedmiotem jest niewykonanie wyroku dotyczy bezczynności organu, który nie dopełnił obowiązku w terminie wynikającym z orzeczenia sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd zauważa, że dla uznania, że decyzja została wydana niezbędny jest także element doręczenia tej decyzji stronie. Spełnienie bowiem przez organ administracji wymagań formalnych decyzji oznacza jedynie, że decyzja została sporządzona, a nie wydana. Za tym stwierdzeniem przemawia także argumentacja wynikająca z art. 109 i 110 k.p.a. Zgodnie z art. 109 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie, zaś organ administracji publicznej, który ją wydał, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej, co wynika z art. 110 § 1 k.p.a. Decyzja, jako akt zewnętrzny, musi być zakomunikowana stronie, ponieważ dopóki nie zostanie zakomunikowania stronie, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych skutków. Dopiero doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego – od tego momentu bowiem wiąże ona organ administracji publicznej i stronę. Fakt, że organ administracji do chwili doręczenia stronie lub ogłoszenia decyzji nie jest nią związany, oznacza, że do tego momentu sporządzona już decyzja może zostać jeszcze przez ten organ zmieniona, a zatem pozbawiona jest jeszcze przymiotu stabilnego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Bez tego przymiotu nie może wiązać ani organu, ani też strony (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt I FPS 10/00, publ. ONSA 2001/2/56 i podobnie: uchwała 7 sędziów z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21, publ. ONSAiWSA 2022/3/34). Ponadto na tle powyższych rozważań oraz okoliczności niniejszej sprawy wymóg skutecznego doręczenia decyzji strony wynika też z wyroku, którego niewykonanie strona skarży. Tutejszy Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy wskazując w uzasadnieniu, że "długotrwałe oczekiwanie na rozpoznanie wniosku może w sposób istotny ograniczać sposób funkcjonowania, planowania i swobodę działania wnioskodawcy". Intencją Sądu było zatem to, by rozstrzygnięcie w sprawie powyższego wniosku zostało stronie doręczone, aby była ona uprawniona do legalnego podejmowania decyzji w sprawie pobytu na terenie Polski. W realiach niniejszej sprawy kwestia doręczenia przedmiotowej decyzji stronie skarżącej nie została wyjaśniona, gdyż w aktach administracyjnych sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu, które takie doręczenie by potwierdzał. Zauważyć przy tym należy, że Sąd przed rozpoznaniem merytorycznym skargi zwracał się dwukrotnie do Wojewody o nadesłanie dowodu doręczenia decyzji stronie, lecz oba wezwania pozostały bez odpowiedzi. Zwrócić należy uwagę, że Sąd rozpoznaje sprawę na podstawie akt, które organ przekazuje ze skargą i odpowiedzią na skargę. Przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. obliguje przy tym organ administracyjny, aby akta były uporządkowane i kompletne. W rezultacie braku dowodu doręczenia decyzji z dnia 2 sierpnia 2022 r. Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na podstawie takiego stanu akt i okoliczności z nich wynikających, jaki zapewnił Wojewoda. Przyjąć zatem należało, że powyższą decyzję organ wprawdzie wydał (sporządził), ale nie została ona doręczona stronie do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie. Wobec tak ustalonych okoliczności Sąd przyjął, że wymóg wynikający z art. 154 § 3 p.p.s.a. został w niniejszej sprawie spełniony, to jest że skarga została wniesiona przed załatwieniem sprawy przez organ. Z kolei przystępując do oceny, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku, w pierwszej kolejności trzeba wskazać na poglądy wyrażone w literaturze prawa i orzecznictwie sądowym, dotyczące wykładni art. 154 p.p.s.a., które skład orzekający w pełni podziela. Podkreśla się tam (por.: Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018), że środki przewidziane w art. 154 p.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. W konsekwencji, niewykonanie wyroku oznacza pozostawanie przez organ w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (vide: wyrok NSA z 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Niewykonaniem wyroku jest również sytuacja, gdy rozstrzygnięcie organu – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17, CBOSA). Powyższe wywody przeniesione na grunt niniejszej sprawy nie pozostawiają wątpliwości, że Wojewoda w sprawie pozostaje bezczynny. Jak słusznie zauważyła strona skarżąca, organ został zobowiązany do załatwienia sprawy administracyjnej w terminie 30 dni do daty doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku wraz ze zwrotem akt sprawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że doręczenie odpisu wyroku wraz z aktami nastąpiło 27 kwietnia 2022 r., co oznacza, że decyzję należało wydać najpóźniej z dniem 27 maja 2022 r. Nawet jeśli przyjąć, że decyzja została wydana 2 sierpnia 2022 r., to Wojewoda pozostawał bezczynny przez okres ponad dwóch miesięcy. Dodać trzeba, że do wydania powyższej decyzji nic nie stało na przeszkodzie – organ po wyroku nie podejmował żadnych dodatkowych czynności koniecznych do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Ponadto, w ocenie Sądu, bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 in fine p.p.s.a.), o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku. Dokonując takiej oceny, Sąd wziął pod uwagę fakt, że mimo upływu wyznaczonego w wyroku z 18 listopada 2021 r. terminu na załatwienie sprawy, sprawa ta nie została załatwiona zgodnie z wymogami wynikającymi z uzasadnienia tego wyroku od daty doręczenia odpisu powyższego orzeczenia ze stwierdzeniem prawomocności do dnia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, co daje łącznie trzynaście miesięcy. Świadczy to o kwalifikowanym naruszeniu przepisów art. 153 i art. 170 p.p.s.a., a także art. 8 § 1 k.p.a. statuującego zasadę zaufania do organów administracji publicznej oraz zasady szybkości postępowania z art. 12 § 1 k.p.a. Sedno sprawy dotyczyło bowiem rozpoznania wniosku strony z dnia 7 września 2020 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, którego z punktu widzenia przepisów prawa skarżąca do tej pory nie otrzymała. Opisane wyżej okoliczności przesądzają zatem o tym, że bezczynność Wojewody ma charakter rażący. Za zasadne w związku z tym Sąd uznał żądanie skarżącej o wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a. stwierdzając, że kwota 200 zł będzie adekwatna do okoliczności niniejszej sprawy. Na tej podstawie wydane zostało orzeczenie zawarte w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania sądowego Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te złożył się uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł, opłata za zastępstwo procesowe wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), wynosząca 480 zł oraz opłata skarbowa za dokument pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.