IV SA/Wr 62/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca) Asesor WSA Marta Pająkiewicz – Kremis Protokolant Referent Przemysław Pawłowski po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. U. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 21 listopada 2022 r., nr ZP-P.8641.109.2022.WM w przedmiocie odmowy utraty statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia 27 września 2022 r., nr SZ.6100.25296.2022.JZ. UZASADNIENIE Wojewoda Dolnośląski (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Wojewoda) zaskarżoną decyzją z dnia 21 listopada 2022 r., nr ZP-P.8641.109.2022.WM działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2022 r., poz. 690, z późn. zm., dalej: u.p.z.), po rozpatrzeniu odwołania A. U. (dalej: Strona, Skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Wrocławia (dalej: organ I instancji, organ pierwszej instancji, Prezydent) z dnia 27 września 2022 r., nr SZ.6100.25296.2022.JZ o utracie przez Stronę statusu osoby bezrobotnej z dniem 15 września 2022 r. oraz o utracie prawa do zasiłku z dniem 15 września 2022 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania odwoławczego na podstawie dokumentów załączonych do akt sprawy ustalono, że w dniu 9 sierpnia 2022 r. Strona złożyła wniosek w Powiatowym Urzędzie Pracy we Wrocławiu (dalej: PUP) o dokonanie rejestracji jako osoba bezrobotna za pośrednictwem formularza elektronicznego, dostępnego na stronie internetowej ministra właściwego do spraw pracy oraz opatrzyła go podpisem potwierdzonym profilem zaufanym elektronicznej platformy usług administracji publicznej (ePUAP). Decyzją Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia 19 sierpnia 2022 r. Strona została uznana z dniem 9 sierpnia 2022 r. za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku przyznanym na okres od dnia 9 sierpnia 2022 r. do dnia 4 lutego 2023 r. pod warunkiem, że nie zajdą okoliczności powodujące jego utratę. Z urzędowego poświadczenia doręczenia (UPD) wynika, że ww. decyzja została odebrana przez Stronę w dniu 24 sierpnia 2022 r., za pośrednictwem platformy elektronicznej praca.gov.pl. Wraz z decyzją, organ zatrudnienia przesłał Skarżącej m.in. wezwanie celem stawiennictwa w urzędzie pracy w dniu 15 września 2022 r. i pouczenie dla bezrobotnego z prawem do zasiłku. W pouczeniu Strona została poinformowana o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej oraz o warunkach zachowania statusu bezrobotnego, w tym m.in. o konieczności zgłaszania się w wyznaczonych terminach do urzędu pracy, powiadomienia w okresie do 7 dni od daty wyznaczonej o przyczynie niestawiennictwa, jak również o konsekwencjach wynikających z niedopełnienia powyższych obowiązków. Strona nie zgłosiła się do PUP we Wrocławiu w wyznaczonym na dzień 15 września 2022 r. terminie i w okresie do 7 dni nie poinformowała o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Organ I instancji wskazaną na wstępie decyzją z dnia 27 września 2022 r. pozbawił Stronę statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem 15 września 2022 r. z powodu niestawienia się w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy i niepowiadomienia w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, po raz 1. Wskazał, że odzyskanie statusu osoby bezrobotnej może nastąpić po upływie co najmniej 120 dni od dnia niestawienia się w Powiatowym Urzędzie Pracy - w wyniku ponownej rejestracji. Wojewoda zaskarżoną decyzją z dnia 21 listopada 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania Strony, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji, w nawiązaniu do zarzutów odwołania, wskazał, że Strona rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej dokonała za pośrednictwem elektronicznej platformy www.praca.gov.pl. w dniu 9 sierpnia 2022 r. Składając wniosek Skarżąca obowiązana była wypełnić poszczególne pola wniosku i wskazać m.in. dane kontaktowe. W części dotyczącej danych kontaktowych Strona zaznaczyła znak "X" w polu dotyczącym kontaktu poprzez konto w systemie praca.gov.pl. natomiast pominęła pole dotyczące kontaktu listownego. Zatem Strona nie tylko wyraziła chęć dokonania rejestracji jako osoba bezrobotna, ale wybrała opcję za pośrednictwem formularza elektronicznego (ePUAP) oraz wyraziła zgodę na doręczanie jej pism poprzez konto www.praca.gov.pl. Wobec powyższego argument Strony, iż formę komunikacji poprzez konto w systemie praca.gov.pl wyraziła tylko w sprawie przesłania decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia w przedmiocie statusu bezrobotnego, nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy i nie zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie poświadczenia wystawionego przez praca.gov.pl, tj. Urzędowego Poświadczenia Doręczenia (UPD) stwierdzono, że PUP we Wrocławiu wysłał w dniu 24 sierpnia 2022 r. na konto Strony w systemie praca.gov.pl m.in. decyzję w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku od dnia 9 sierpnia 2022 r., wezwanie do zgłoszenia się do PUP we Wrocławiu w dniu 15 września 2022r. oraz pouczenie, iż nieusprawiedliwione niestawienie w powyższym terminie i nie powiadomienie w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa spowoduje pozbawienie statusu osoby bezrobotnej. Z UPD wynika, że wezwanie do zgłoszenia się Strony w dniu 15 września 2022 r. wraz z pouczeniem i decyzją Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia 19 sierpnia 2022 r. zostało odebrane przez Skarżącą w dniu 24 sierpnia 2022 r. Strona nie stawiła się w PUP we Wrocławiu w wyznaczonym terminie, tj. w dniu 15 września 2022 r. i nie powiadomiła w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tej absencji, dlatego zasadnie orzeczono o utracie przez wyżej wymienioną statusu osoby bezrobotnej z dniem niestawiennictwa. Strona była bowiem należycie pouczona o konsekwencjach niezgłoszenia się w wyznaczonym terminie i niepowiadomienia w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Za niezasadny uznał Wojewoda zarzut skarżącej, iż w dniu wystosowania przez PUP we Wrocławiu pisma z dnia 19 sierpnia 2022 r. nie była jeszcze osobą bezrobotną, ponieważ decyzja Prezydenta z dnia 19 sierpnia 2022 r. nie była jeszcze ostateczna i w konsekwencji niedopuszczalnym było skierowanie do niej wskazane pisma. Zaznaczył, że sam fakt złożenia wniosku o dokonanie rejestracji przez osobę pozostającą bez pracy nie oznacza, że osoba taka staje się automatycznie bezrobotnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. już po wypełnieniu wniosku. Urząd pracy jest bowiem zobowiązany sprawdzić, czy zgłaszająca się osoba przedstawiła wszystkie niezbędne dokumenty oraz czy spełniła przesłanki określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. Dopiero po ustaleniu, że zgłaszająca chęć zarejestrowania się osoba spełniła wszystkie wymagania określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z., wydawana jest w myśl art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i lit. b u.p.z., decyzja o uznaniu takiej osoby za bezrobotną i ewentualnie o przyznaniu prawa do zasiłku, o ile spełniła ona przesłanki określone w art. 71 u.p.z. Wszelkie uprawnienia i obowiązki osoby pozostającej bez pracy określone w ww. ustawie powstają dopiero po wydaniu decyzji o przyznaniu tej osobie statusu osoby bezrobotnej. Decyzja Prezydenta o uznaniu Strony za osobę bezrobotną została wydana w dniu 19 sierpnia 2022 r. i odebrana przez Stronę w dniu 24 sierpnia 2022 r. Skoro taka decyzja została już wydana, to można było wymagać od Skarżącej stawiennictwa w urzędzie pracy w trybie art. 33 ust. 3 u.p.z., ponieważ obowiązek stawiennictwa w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy został nałożony na bezrobotną, czyli osobę która uzyskała już status osoby bezrobotnej na podstawie wydanej przez organ w tym przedmiocie decyzji. Obowiązek, o którym mowa w wymienionym artykule powstaje bowiem po wydaniu i doręczeniu stronie decyzji o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej. Wskazał ponownie, że wezwanie celem stawienia się w PUP we Wrocławiu w dniu 15 września 2022 r. zostało odebrane przez Stronę 24 sierpnia 2022 r. wraz z decyzją uznającą za osobę bezrobotną, co wynika z UPD i pomimo, iż na wezwaniu brak jest nazwiska oraz pieczątki pośrednika pracy, nie zwalniało to Strony z obowiązku zapoznania się z treścią wezwania i zgłoszenia się do urzędu pracy w wyznaczonym dniu. Strona natomiast mając wątpliwości, co do obowiązku stawienia się w PUP we Wrocławiu w dniu 15 września 2022 r., mogła upewnić się u właściwego pracownika urzędu w tej sprawie. Podkreślił, że rozwiązania techniczne systemu doręczeń za pośrednictwem platformy ePUAP zapewniają niezaprzeczalność urzędowego poświadczenia odbioru. Tym samym brak jest podstaw dla przyjęcia braku skuteczności doręczenia przesyłki skierowanej przez organ zatrudnienia do osoby bezrobotnej. Zauważył także, że gdyby natomiast decyzja Prezydenta Miasta Wrocławia uznająca Stronę za osobę bezrobotną została wydana i odebrana przez Stronę po dniu 15 września 2022 r., to nie można byłoby wymagać od niej stawiennictwa w urzędzie pracy w trybie art. 33 ust. 3 u.p.z., ponieważ obowiązek stawiennictwa w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy został nałożony na bezrobotnego, czyli osobę, która uzyskała już status osoby bezrobotnej na podstawie wydanej przez organ w tym przedmiocie decyzji. Jednak w niniejszej sprawie nie doszło do takiej sytuacji, ponieważ decyzja orzekająca o uznaniu za osobę bezrobotną została wydana i doręczona Stronie przed wyznaczonym terminem wizyty w urzędzie pracy. W konkluzji Wojewoda stwierdził, że skoro Strona nie stawiła się w PUP we Wrocławiu w wyznaczonym na dzień 15 września 2022 r. terminie i w okresie do 7 dni nie poinformowała o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, to istniała podstawa do pozbawienia jej statusu osoby bezrobotnej z dniem niestawiennictwa, na okres 120 dni (pierwsze niestawiennictwo). Konsekwencją zaś utraty statusu osoby bezrobotnej jest utrata prawa do zasiłku dla bezrobotnych z tym samym dniem, tj. 15 września 2022 r. Na powyższą decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Skarżąca wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) naruszenie art. 33 ust. 3, w związku z art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. poprzez przyjęcie, że niepodpisane wezwanie wystosowane w trybie art. 33 ust. 3 u.p.z. może być podstawą nałożenia obowiązku osobistego stawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy, a brak stawiennictwa, w związku z takim wezwaniem, mógł stanowić podstawę pozbawienia statusu bezrobotnego; 2) naruszenie art. 33 ust. 3, w związku z art. 33 ust 4 pkt 4 u.p.z. poprzez przyjęcie, że dla uzyskania statusu bezrobotnego wystarczające jest samo doręczenia decyzji o uznaniu za osobę bezrobotną, a nie uzyskanie przez tę decyzję przymiotu ostateczności, i w konsekwencji, że dopuszczalne było wystosowanie wezwanie, o którym mowa w art. 33 ust. 3 u.p.z., przed dniem uzyskania przez decyzję Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia 19 sierpnia 2022 r. przymiotu ostateczności, a brak stawiennictwa, w związku z takim wezwaniem, mógł stanowić podstawę pozbawienia statusu bezrobotnego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie sporne jest, czy Skarżąca została prawidłowo przez organ administracji zawiadomiona o wyznaczonym na 15 września 2022 r. terminie zgłoszenia się w Powiatowym Urzędzie Pracy we Wrocławiu. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2016 r., poz.645 ze zm., dalej u.p.z.) W myśl art. 33 ust.1 u.p.z. powiatowe urzędy pracy rejestrują bezrobotnych i poszukujących pracy oraz prowadzą rejestr tych osób. Zgodnie z treścią art.33 ust.2 u.p.z. rejestracja bezrobotnych i poszukujących pracy następuje po przedstawieniu przez te osoby dokumentów niezbędnych do ustalenia ich statusu i uprawnień. W myśl art. 33 ust. 3 u.p.z. bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. W przypadku bezrobotnego będącego dłużnikiem alimentacyjnym, w rozumieniu przepisów o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wyznaczony termin nie może być dłuższy niż 90 dni. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 4 pkt 4 u.p.z. starosta, z zastrzeżeniem art.75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw. Z wymienionych przepisów wynika, że powiatowe urzędy pracy rejestrują bezrobotnych przy czym rejestracja następuje po przedstawieniu przez te osoby dokumentów niezbędnych do ustalenia ich statusu i uprawnień. Bezrobotnym jest natomiast osoba, która spełnia przesłanki określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. Sam fakt zgłoszenia się w urzędzie pracy osoby pozostającej bez pracy nie oznacza automatycznie, że osoba taka staje się bezrobotnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. Urząd pracy jest bowiem zobowiązany sprawdzić czy zgłaszająca się osoba przedstawiła wszystkie niezbędne dokumenty oraz czy spełnia ona przesłanki określone w art. 2 ust.1 pkt 2 u.p.z. Dopiero po ustaleniu, że zgłaszająca się osoba spełnia wszystkie wymagania określone w ustawie z 20 kwietnia 2004 r. wydawana jest decyzja o przyznaniu takiej osobie statusu osoby bezrobotnej i ewentualnie o przyznaniu prawa do zasiłku o ile spełnia ona przesłanki określone w art. 71 u.p.z. Decyzja Prezydenta o uznaniu Strony za osobę bezrobotną została wydana w dniu 19 sierpnia 2022 r. i skutecznie doręczona Stronie w dniu 24 sierpnia 2022 r. Jednakże dopiero po tym jak decyzja o przyznaniu statusu bezrobotnego staje się ostateczna bezrobotny nabywa prawa i obowiązki określone w ustawie o promocji zatrudnienia. Decyzja o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej ma bowiem charakter konstytutywny a nie deklaratoryjny. Dopóki decyzja taka nie stanie się ostateczna nie można nakładać wcześniej na bezrobotnego obowiązku stawiennictwa w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie. Obowiązek, o którym mowa w art. 33 ust. 3 u.p.z. spoczywa bowiem na osobie, której przyznano status osoby bezrobotnej. Zatem przed ostatecznością przedmiotowej decyzji organ nie mógł nałożyć na Stronę obowiązku stawiennictwa w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, kierując do niej wezwanie z dnia 19 sierpnia 2022 r. Niezależnie od powyższego nie można było wymagać od Skarżącej stawiennictwa w urzędzie pracy w trybie art. 33 ust. 3 u.p.z., gdyż wezwanie w tym przedmiocie nie zostało Skarżącej doręczone. Dnia 24 sierpnia 2022 r. Skarżąca niewątpliwie odebrała, przekazaną jej za pośrednictwem środka komunikacji elektronicznej, decyzję z dnia 19 sierpnia 2022 r. o uznaniu jej za osobę bezrobotną oraz przyznającą jej prawo do zasiłku. Wraz z opisaną decyzją, również za pośrednictwem środka komunikacji elektronicznej, przekazano jej - pismo Powiatowego Urzędu Pracy we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2022 r., nr: SR.610.2434.2022.IS, wzywające Stronę na podstawie art. 33 ust. 3 u.p.z. do stawiennictwa w PUP dnia 15 września 2022 r. Jednakże przedmiotowe wezwanie nie mogło odnieść skutku w postaci nałożenia na Stronę obowiązku zgłoszenia się do PUP pod rygorem utraty statusu osoby bezrobotnej. Przedmiotowe pismo nie zostało bowiem podpisane z wykorzystaniem podpisu elektronicznego, nie zostało ono również podpisane w formie tradycyjnej (pismo to znajdujące się w formie papierowej w aktach sprawy administracyjnej również nie zawiera podpisu pracownika organu). Zatem do Skarżącej skierowano jedynie projekt pisma. Ponadto przedmiotowe pismo winno zostać skierowane do Strony jako odrębny dokument, nie zaś jako załącznik do pisma przewodniego. Wątpliwości Sądu budzi również to czy Skarżąca w złożonym formularzu wyraziła zgodę na doręczanie jej pism (poza decyzją o uznaniu ją za osobę bezrobotną) poprzez konto www.praca.gov.pl. Na znajdującym się bowiem w aktach administracyjnych wydruku ze strony praca.gov.pl (akta nie są ponumerowane) widnieje andotacja “Beneficjent nie wyraził zgody na doręczanie pism poprzez praca.gov.pl". Natomiast brak takiej zgody czyni doręczanie za pośrednictwem komunikacji elektronicznej wadliwym i nieskutecznym. Także z tej przyczyny wezwanie to nie mogło odnieść organ skutku w postaci nałożenia na Stronę obowiązku zgłoszenia się do PUP pod rygorem utraty statusu osoby bezrobotnej. Podkreślić należy, że doręczenie w postępowaniu administracyjnym zaliczane jest do czynności procesowych technicznych (pomocniczych) postępowania, jednak stanowi niezwykle istotną czynność o prawnie doniosłym znaczeniu. Doręczenie polega bowiem z jednej strony na dostarczeniu pisma adresatowi w celu poinformowania go o treści tego pisma, ale z drugiej - doręczenie wypełnia również funkcję gwarancyjną. Tylko prawidłowe doręczenie, tzn. zgodne z zasadami określonymi przez prawo, warunkuje skuteczność czynności podejmowanych przez organ. To organ jest bowiem “gospodarzem" postępowania i to wyłącznie na nim – z urzędu – spoczywa obowiązwek prawidłowego doręczania wszelkicdh pism kierowanych do Strony. Adresat nie musi zabiegać o doręczenie mu pisma, wyjaśniać wątpliwości, ani nie może ponosić negatywnych konsekwencji płynących z niedoręczenia lub wadliwego doręczenia pisma. Zatem przedwcześnie organy obu instancji uznały, że istniała podstawa do pozbawienia Strony statusu osoby bezrobotnej oraz o utracie prawa do zasiłku – z uwagi na nieusprawiedliwione niestawiennictwa w urzędzie pracy. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, jako naruszające przepisy procesowe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższe rozważania oraz ocenę prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.