I OSK 2223/21

SENTENCJA Dnia 29 stycznia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: sekretarz sądowy Monika Szewczyk po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 970/20 w sprawie ze skargi J.L. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 15 stycznia 2020 r. nr DO.1.7614.45.2019.AŁ w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 970/20, oddalił skargę J.L., zwanej dalej "skarżącą", na decyzję Ministra Rozwoju, zwanego dalej "organem odwoławczym" lub "Ministrem", z dnia 15 stycznia 2020 r., nr DO.1.7614.45.2019.AŁ, w przedmiocie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest: 1. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. stan urządzenia drogi publicznej (drogi gminnej) - ulicy [...] w K. obejmował w liniach rozgraniczających nieruchomość określoną w decyzji Ministra Rozwoju z dnia 15 stycznia 2020 r., znak sprawy: DO. 1.7614.45.2019.AL, i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2017 r., znak: WS-IV.7533.1.1400.2016.KM, to jest nieruchomość położoną w K., oznaczoną jako działka nr [...], w obr. [...], o pow. 0,0006 ha, objętą księgą wieczystą nr [...], podczas gdy przedmiotowa nieruchomość nigdy nie została zajęta pod drogę publiczną; 2. art. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 ze zm.), zwanej dalej "u.d.p.", poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że nieruchomość określona w decyzji Ministra Rozwoju z dnia 15 stycznia 2020 r., znak sprawy: DO. 1.7614.45.2019.AŁ, i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2017 r., znak: WS-IV.7533.1.1400.2016.KM, to jest nieruchomość położona w K., oznaczona jako działka nr [...], w obr. [...], o pow. 0,0006 ha, objęta księgą wieczystą nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. została zajęta pod drogę publiczną (drogę gminną) - ulicę [...] w K., podczas gdy przedmiotowa nieruchomość nigdy nie została zajęta pod drogę publiczną. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego zawnioskowanego przez skarżącą w pkt. III skargi, a to dowodu z zawiadomienia Prezydenta Miasta K. z dnia 16 października 2019 r. o zmianach danych ewidencyjnych, znak sprawy GD-14.6620.2.0010.87.2019; 2. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez: a) niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w sposób umożliwiający kontrolę zaskarżonego wyroku, w zakresie stwierdzenia braku naruszenia przez organy administracji I i II instancji przepisów zarzucanych w skardze, to jest art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w związku z art. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.) oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", które bezpodstawnie stwierdziły, że Gmina Kraków w dniu 1 stycznia 1999 r. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...], w obr. [...] o pow. 0,0006 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność A.S., zajętej pod drogę gminną nr [...] (obecnie [...]) - ulicę [...] w K., podczas gdy przedmiotowa nieruchomość nigdy nie została zajęta pod drogę publiczną; b) niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchybień organów administracji I i II instancji w zakresie naruszenia przepisów postępowania, jakich w toku postępowania dopuściły się te organy, to jest art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a polegających na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w wyniku którego błędnie ustalono, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość określona w decyzji Ministra Rozwoju z dnia 15 stycznia 2020 r., znak sprawy: DO. 1.7614.45.2019.AŁ, i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 8 grudnia 2017 r., znak: WS-IV.7533.1.1400.2016.KM, to jest nieruchomość położona w K., oznaczona jako działka nr [...], w obr. [...], o pow. 0,0006 ha, objęta księgą wieczystą nr [...], stanowiła część pasa drogowego drogi publicznej (drogi gminnej) - ulicy [...] w K., podczas gdy przedmiotowa nieruchomość nigdy nie została zajęta pod drogę publiczną. Skarżąca kasacyjnie, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi skarżącej z dnia 5 marca 2020 r. poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego. Ewentualnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Równocześnie sformułowano wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy tego, czy nieruchomość położona w K., oznaczona jako działka nr [...], w obr. [...], o pow. 0,0006 ha, objęta księgą wieczystą nr [...], stanowiła część pasa drogowego drogi publicznej (drogi gminnej) - ulicy [...] w K. Skarżąca kasacyjnie utrzymuje, że przedmiotowa nieruchomość nigdy nie została zajęta pod drogę publiczną, a zatem nie mógł znaleźć zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zwanej dalej "ustawą komunalizacyjną". Stosownie do treści tego przepisu, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa przesłanki nabycia prawa własności nieruchomości z mocy prawa. Przy czym do skutecznego nabycia niezbędne jest łączne spełnienie tych przesłanek. Zatem dla zastosowania tego przepisu konieczne jest, aby określona nieruchomość lub jej część pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiąc jednak ich własności. Ponadto, na nieruchomości lub na jej części musi być urządzona droga publiczna. Przy czym, o tym jaka część nieruchomości zajęta była pod drogę publiczną rozstrzyga stan urządzenia tej drogi na dzień 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W sprawie nie jest kwestionowane, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, albowiem była własnością osoby fizycznej. Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała natomiast fakt zajęcia spornej działki nr [...] pod drogę publiczną. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej daje podstawę do przejęcia jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne. Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego, jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną - w rozumieniu art. 4 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 1998 r. - rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. Z akt sprawy wynika, że okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną ustalono na podstawie następujących dokumentów: - uchwały nr 103 Rady Narodowej Miasta K. z dnia 28 maja 1986 r., w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Województwa [...] z 1986 r. Nr 10, poz. 84), na mocy której ul. [...] w K. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, te zaś zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej w dniu 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi; - mapy z projektem podziału działki nr [...], włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Urzędu Miasta K. w dniu 30 maja 2016 r. pod numerem P. 1261.2016.847, wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych – to jest odbitki z mapy zasadniczej sekcja 7.125.10.15.1.2 w skali 1:500 z naniesioną już działką nr [...], z której wynika zajęcie opisanej wyżej nieruchomości pod drogę publiczną; - oświadczenia Zastępcy Dyrektora ds. Obsługi Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 23 czerwca 2016 r., z którego wynika, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. ul. [...] w K. pozostawała w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg, a więc pozostawała we władaniu publicznym; - metryki ul. [...] sporządzonej w październiku 1990 r. Z informacji w niej zawartych wynika, iż ulica, na dzień sporządzenia metryki, była oświetlona, posiadała kanalizację ogólnospławną, kanalizację deszczową i wodociąg. Ponadto, według stanu na dzień 31 grudnia 1989 r., ul. [...] posiadała nawierzchnię twardą nieulepszoną tłuczniową oraz ulepszoną bitumiczną. Znajdowało się również 13 znaków drogowych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że mapa z projektem podziału działki nr [...], włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Urzędu Miasta K. w dniu 30 maja 2016 r. wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych – to jest z naniesioną już działką nr [...] i wrysowanymi liniami rozgraniczającymi pas drogi publicznej – ul. [...] w K., pozwala na stwierdzenie, że działka nr [...] znajdowała się w pasie tej drogi publicznej na dzień 31 grudnia 1998 r. Spełnione zatem zostały przesłanki nabycia własności tej nieruchomości z mocy prawa, przewidziane w art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Ocena stanu faktycznego sprawy, jakiej w tym zakresie dokonały organy administracji obu instancji, a zaakceptował Sad I instancji, jest w pełni prawidłowa. Wbrew argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 7), aby działka nr [...] stanowiła pas drogowy w rozumieniu art. 4ust. 1 pkt 1 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.) nie jest konieczne umiejscowienie na niej jezdni. Ówcześnie obowiązujące przepisy przewidywały, że wystarczające jest wydzielenie pasa terenu, przeznaczonego do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, co w okolicznościach ustalonego stanu faktycznego miało miejsce. Wskazywany przez skarżącą kasacyjnie żywopłot znajdujący się na granicy działki nr [...] stanowi element pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.p. W konsekwencji nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przez jego błędną wykładnię oraz art. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 34 u.d.p. poprzez ich niezastosowanie. W przypadku tego rodzaju zarzutu należy wskazać na czym polegała jego błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. W przypadku błędnej wykładni przyjmuje się, że przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów), polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo zastosowaniu normy nieobowiązującej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania (niezastosowania) prawa materialnego w sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie zakwestionowano skutecznie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości. W istocie bowiem skarżąca kasacyjnie przez zarzut braku zastosowania art. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 34 u.d.p. oraz błędnej wykładni przepisu art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej zmierza do zakwestionowania ustaleń stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie. Ustalenia te – jak wyżej wykazano – były poprawne i dawały pełne podstawy do zastosowania w sprawie art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W brew zarzutom zastosowany był również art. 4 ust. 1 i 2 u.d.p. a także art. 34 tej ustawy, gdyż organy na podstawie warunków przewidzianych w tych właśnie przepisach dokonały ustalenia, że działka nr [...] znajduje się w pasie drogi publicznej (była wykorzystywana na cele publiczne). Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie zawnioskowanego przez skarżącą dowodu uzupełniającego z zawiadomienia Prezydenta Miasta K. z dnia 16 października 2019 r. o zmianach danych ewidencyjnych. Stosownie do treści tego przepisu, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wskazany dokument dotyczył zmian ewidencyjnych, jakie zaszły po wejściu w życie ustawy komunalizacyjnej, a zatem nie dotyczył okoliczności mającej znaczenie w sprawie. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Sąd I instancji prawidłowo odtworzył granice materialne i formalne rozpoznawanej sprawy, stanowiące wzorzec sprawowanej przezeń kontroli zaskarżonej decyzji. Zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego determinowanego podstawą materialną decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji (art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej) w świetle powiązanych z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. naruszeń przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. świadczy, że postępowanie to zostało przeprowadzone prawidłowo, a decyzja Ministra i poprzedzająca ją decyzja Wojewody nie były obarczone cechą dowolności i pozwoliły na ocenę zaistnienia przesłanek przewidzianych w art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Nie było także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W art. 141 § 4 P.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną między innymi w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności, gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. zostały pominięte lub zostały sformułowane sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Oznacza to, że wskazane wyżej uchybienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogły być skutecznie podważane zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.