II SA/Gl 1511/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi D. sp. z o.o. sp. komandytowa w L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 17 lipca 2023 r. nr IFXIV.7840.1.6.2023 w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 9 sierpnia 2022 roku nr [...] Prezydent Miasta R. udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej "przebudowę pawilonu handlowego "A." przy ul. [...] w R. na nieruchomości o oznaczeniu geodezyjnym [...] " dla inwestora A. sp. z o.o. z siedzibą w C. . Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu 29 września 2022 roku skarżąca spółka D. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w L. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie o wydanie wskazanej wyżej decyzji ostatecznej, wnosząc jednocześnie o uchylenie dotychczasowej decyzji oraz wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Podstawą złożonego wniosku był przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a to wobec uznania przez skarżącą spółkę, iż w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę nie powiadomiono jej o wszczęciu i zakończeniu tego postępowania. Stało się tak mimo tego, iż skarżąca spółka miała interes prawny w toczącym się postępowaniu. Była więc jego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny miał wynikać z faktu, iż skarżąca spółka jest użytkownikiem wieczystym sąsiedniej działki tj. działki nr [...], która z trzech stron przylega do działki, na której przewidziano realizację zamierzenia inwestycyjnego objętego wskazanym na wstępie ostatecznym pozwoleniem na budowę. Ponadto pomiędzy stanowiącym własność skarżącej budynkiem położonym na tej działce, a pawilonem handlowym A. znajduje się droga przejazdowa o szerokości około 5 m, przez którą przebiega granica działek. Droga ta na podstawie służebności wzajemnych jest używana wyłącznie przez inwestora. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta R. wznowił wskazane w nim postępowanie administracyjne. Następnie w dniu 6 grudnia 2022 r. wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji własnej z dnia 9 sierpnia 2022 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę pawilonu handlowego A.. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż przepisy Prawa budowlanego odmiennie od art. 28 k.p.a. wskazują na to, kto jest stroną postępowań dotyczących pozwoleń na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu tym są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ zaś uznał, że ze względu na usytuowanie planowanych robót względem nieruchomości skarżącej spółki planowane przedsięwzięcie nie oddziałuje na tę nieruchomość, w szczególności nie ogranicza jej zagospodarowania. Skarżąca spółka nie zgodziła się z powyższą decyzją i wyrażając niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia wniosła od niej odwołanie. Zarzuciła w nim błędne przyjęcie, że skarżąca nie miała w przeprowadzonym postępowaniu przymiotu strony, co uniemożliwiło jej wzięcie czynnego udziału w postępowaniu, a także nie uwzględnienie okoliczności faktycznych sprawy i przyjęcie, że przeprowadzona przez A. sp. z o.o. inwestycja nie będzie oddziaływać na działkę, będącą we władaniu skarżącej spółki. W odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 17 lipca 2023 r. utrzymał jednak w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm. dalej w skrócie PrBud). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nakreślił najpierw przebieg dotychczasowego postępowania, a następnie przybliżył podstawy normatywne rozstrzygnięcia, w tym zwrócił uwagę na treść art. 28 ust. 2 PrBud, jako przepisu wskazującego, kto jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wskazał także na związaną z tym przepisem definicję obszaru oddziaływania, zawartą w art. 3 pkt 20 PrBud. Organ odwoławczy wskazał, że z przedstawionego przez organ I instancji opisu prac objętych spornym pozwoleniem na budowę wynika, że projektowana przebudowa dotyczy w zdecydowanej większości wnętrza istniejącego budynku – co powoduje, że nie zmienia się w żaden sposób obszar oddziaływania projektowanego obiektu, czyli obszar, w stosunku do którego ten obiekt zwiększy ograniczenia możliwości zabudowy działek sąsiednich. Takie ograniczenie musiałoby wynikać z przepisu szczególnego, zaś takiego brak w przepisach techniczno-budowlanych. Organ wskazał przy tym na treść Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm., dalej w skrócie Rozporządzenie WT), w którym to rozporządzeniu brak jest przepisu uzależniającego przymiot strony od zmian dokonanych wewnątrz istniejącego budynku. Wojewoda zauważył jednocześnie, że jedynym elementem zewnętrznym, który ulegnie przebudowie będą drzwi. Zostaną one przeniesione ze ściany północnej do ściany wschodniej. Nie będzie to jednak miało wpływu na działkę sąsiednią nr [...] . W kontekście podnoszonego przez skarżącą spółkę możliwego naruszenia przepisów przeciwpożarowych organ odwoławczy wskazał, że ściana północna pawilonu handlowego – zwrócona w kierunku działki skarżącej spółki tj. działki [...] – jest ścianą oddzielania przeciwpożarowego REI 60. Nie musi więc być zachowana odległość, o której mowa w § 271 Rozporządzenia WT (tj. 8 m). W konsekwencji skarżąca spółka nie jest w żaden sposób ograniczona w zabudowie, gdyż może realizować potencjalną zabudowę zgodnie z przepisami ogólnymi. W ocenie Wojewody interesu prawnego skarżącej spółki nie można także doszukać się w potencjalnym wzroście ruchu samochodów na działce inwestycyjnej. Ponadto "droga przejazdowa" pomiędzy nieruchomością skarżącej a pawilonem handlowym nie była przedmiotem spornego pozwolenia na budowę. Wojewoda wyjaśnił także, że postanowienie organu I instancji o wznowieniu postępowania nie przesądzało o przyznaniu wnioskodawcy statusu strony w postępowaniu zakończonym sporną decyzją o pozwoleniu na budowę. Dopiero bowiem po wznowieniu organ dokonał oceny, czy wnioskodawcy przysługuje status strony w tamtym postępowaniu. W skardze na powyższą decyzję Wojewody skarżąca spółka podniosła, że zwiększenie w wyniku przebudowy powierzchni handlowej o prawie 20 % powoduje zwiększenie ilości klientów, konieczność zwiększenia ilości miejsc parkingowych oraz zatwierdzenie nowej koncepcji ochrony przeciwpożarowej oraz dróg ewakuacyjnych. Ponadto sąsiad powinien mieć możliwość kontroli rozwiązań architektoniczno-budowalnych ze względu na jego bezpieczeństwo oraz możliwości zabudowy jego działki. Skarżąca wskazała także, że zwiększenie intensywności korzystania ze wspólnej drogi przejazdowej oznacza w istocie zwiększenie użytkowania "działki będącej w posiadaniu skarżącej". Skarżąca podniosła również, że w świetle stanowiska Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w R. rozbudowa przedmiotowego pawilonu handlowego narusza plan miejscowy, co tym bardziej przemawia za umożliwieniem stronie skarżącej kontroli projektu przebudowy, do czego potrzebny jest jej status strony postępowania. W związku z podniesionymi zarzutami strona skarżąca domaga się "zmiany decyzji Wojewody i uznania jej za stronę postępowania". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 21 grudnia 2023 r. prezes zarządu skarżącej spółki podtrzymał skargę. Zaakcentował, że na skutek realizacji inwestycji zlikwidowano powierzchnię magazynową, co oznacza, że towary muszą być częściej przywożone, a to dodatkowo zwiększa intensywność korzystania z drogi, która jest wspólna dla skarżącej spółki i inwestora. Wskazał także na brak dostosowania ilości miejsc parkingowych w stosunku do zwiększonej ilości klientów oraz brak uwzględnienia zagadnień dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2023 r., poz. 1634, ze zm. dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o przedstawione powyżej kryteria wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Przedmiot kontroli sprawowanej w oparciu o powyższe kryteria stanowiła decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Kontrolowana decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania, jakim jest tryb wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 -152 k.p.a.). Postępowanie to składa się z kilku etapów. Etap wstępny takiego postępowania obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia. Natomiast kolejny etap - po wydaniu postanowienia o wznowieniu - dotyczy badania istnienia przyczyny wznowienia. Przepisy art. 151 § 1 i 2 k.p.a. zawierają katalog rozstrzygnięć, które może wydać organ administracji po wznowieniu postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie. Organ może: odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (art. 151 § 1 pkt 1) k.p.a., może uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi zaistnienie podstaw do jej uchylenia na mocy powyższych przepisów i wydać nową decyzję o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) albo stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa z jednoczesnym wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a.). Punktem wyjścia do wydania jednego ze wskazanych powyżej rozstrzygnięć jest stwierdzenie, czy w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, w oparciu o którą postępowanie zostało wszczęte. Należy przy tym zaakcentować, że jeżeli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ uzna, że taka przesłanka nie zaistniała, to powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., chociażby nawet dostrzegł inne wady prawne decyzji dotychczasowej. Jak wynika z akt sprawy skarżąca spółka jako przesłankę wznowienia postępowania wskazała na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca spółka uważa, że będąc stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorom pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej wskazaną na wstępie przebudowę pawilonu handlowego została pozbawiona udziału w tym postępowaniu. Zważywszy na wskazaną we wniosku przesłankę wznowienia kluczową kwestią wznowionego postępowania było rozstrzygnięcie, czy skarżącej spółce przysługiwał przymiot strony postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego przebudowę istniejącego pawilonu handlowego. Pozytywne rozstrzygnięcie uprawniałoby skarżącą spółkę do żądania ponownego rozstrzygnięcia sprawy we wznowionym postępowaniu. Organy obu instancji prawidłowo wskazały, że dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii zastosowanie znajduje art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 PrBud. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że treść terminu "strona", użytego w art. 28 ust. 2 PrBud, wypełnia przepis art. 28 k.p.a., z tym że art. 28 ust. 2 PrBud zawęża jego treść do osób wymienionych w tym przepisie, gdyż postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (por. wyr. NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/16). Należy przy tym zaakcentować, że przepisy PrBud, regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle, nie zaś rozszerzająco (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2043/19, z dnia 12 maja 2022 sygn. akt 1443/19, z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3630/18). Zaakcentować przy tym należy, że wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), art. 3 pkt 20 PrBud otrzymał nowe brzmienie. Ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. W dotychczasowym zaś brzmieniu była mowa o przepisach odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. Dokonane zatem na skutek wspomnianej nowelizacji uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. W tym kontekście w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyr. NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 34/19; S. Juszczak, Zmiana kręgu stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po nowelizacji definicji obszaru oddziaływania obiektu, ST 2021, nr 4, s. 48-57). W realiach rozpoznawanej sprawy kluczowe znaczenie ma okoliczność, że zamierzenie inwestycyjne, dla którego wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego polega na przebudowie istniejącego pawilonu handlowego. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy projektu architektoniczno-budowlanego w wyniku tej przebudowy nie ulegnie zmianie ani kubatura, ani powierzchnia całkowita obiektu. Bez zmian pozostaną także charakterystyczne wymiaru obiektu tj. długość i szerokość budynku, wysokość i ilość kondygnacji. Według projektu przebudowa budynku polegać ma na wyburzeniu ściany pomiędzy salą sprzedaży a pomieszczeniem rezerwy sali sprzedaży, w wyniku czego zwiększy się powierzchnia sali sprzedaży. Ponadto przeniesione zostaną drzwi ewakuacyjne na tył sali (ściana wschodnia). W ocenie Sądu ze względu na taki zakres przebudowy organy prawidłowo przyjęły, że nie będzie to w żaden sposób oddziaływało na możliwość zabudowy działki należącej do skarżącej spółki. W świetle zaś zawartej w art. 3 pkt 20 PrBud definicji obszaru oddziaływania tylko takie oddziaływanie może być brane pod uwagę przy oznaczeniu kręgu podmiotów, którym przysługuje status strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Słusznie przy tym organy sięgnęły do przepisów Rozporządzenia WT i poddały analizie zawarte w tym akcie prawodawczym ograniczenia związane z zabudową działki skarżącej spółki. Zgodzić się należy z wyciągniętym z tej analizy wnioskiem organu odwoławczego, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wskazana na wstępie ostateczna decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia 9 sierpnia 2022 r. nie wpłynie na możliwość zabudowy działki skarżącej. Zaakcentować przy tym należy, że krąg stron postępowania dotyczącego przebudowy istniejącego budynku nie musi być tożsamy z kręgiem osób, które były stronami postępowania dotyczącego wcześniej budowy tego budynku. Przy wyznaczaniu tego kręgu brać bowiem należy pod uwagę zmianę oddziaływania inwestycji na możliwość zabudowy działek sąsiednich. O ile samo wybudowanie budynku z zasady może powodować zmianę w tym zakresie, o tyle jego przebudowa nie musi powodować takich skutków. Jeżeli ograniczenia w zabudowie działki sąsiedniej, wynikające z przepisów szczególnych, nie ulegną zwiększeniu na skutek realizacji zamierzonej przebudowy, to na gruncie art. 28 ust. 2 PrBud właściciel, czy użytkownik wieczysty takiej działki nie może być uznany za stronę postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na przebudowę i to mimo, że wcześniej był stroną postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę budynku objętego obecnie zamiarem jego przebudowy. Taka właśnie sytuacja zachodzi w realiach rozpoznawanej sprawy. Wszystkie zaś potencjalne oddziaływania, na które wskazuje skarżąca spółka nie dotyczą zmiany w zakresie wynikających z przepisów prawa możliwości zabudowy należącej do niej działki sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której posadowiony jest przeznaczony do przebudowy pawilon handlowy. Nie rozstrzygając, czy podane przez skarżącą oddziaływania faktycznie wystąpią, w świetle przedstawionej powyżej definicji strony należało przyjąć, że oddziaływania te, już z samej zasady nie mają wpływu na nabycie przez skarżącą spółkę statusu strony postępowania zakończonego wskazaną na wstępie ostateczną decyzją z dnia 9 sierpnia 2022 roku. Mając na względzie dotychczasowe rozważania nie budzi wątpliwości Sądu to, że organy prawidłowo uznały, że w postępowaniu zakończonym wydaniem wskazanej na wstępie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego dla wskazanej na wstępie przebudowy, skarżącej spółce nie przysługiwał przymiot strony. Zważywszy zaś na to, że wobec braku u skarżącej spółki przymiotu strony postępowania nie zostały spełnione przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która stanowiła podstawę wznowienia postępowania, organ, po tym jak wznowił postępowanie, nie miał podstaw do dalej idącej weryfikacji ostatecznej decyzji (m.in. .w kwestii zgodności projektowanego zamierzenia z ustaleniami planu miejscowego). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna. Skoro zaś żaden z podniesionych w skardze zarzutów nie mógł odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, to Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.gov.pl).