II GZ 6/25

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia V. S.A. w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 5536/23 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi V. S.A. w G. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 3 sierpnia 2023 r., nr DPK.WUP.6060.85.2023.8 w przedmiocie ustalenia kwoty udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 27 maja 2024 r., rozpoznając wniosek V. S.A. z siedzibą w G. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi V. S.A. z siedzibą w G. (dalej: "skarżąca") na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: "Prezes UKE") z dnia 3 sierpnia 2023 r. w przedmiocie ustalenia kwoty udziału w pokryciu dopłaty odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając w całości decyzję Prezesa UKE z dnia 3 sierpnia 2023 r., którą ustalono dla niej kwotę 571.733,59 zł, jako kwotę udziału w pokryciu dopłaty w 2008 r. i której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Skarżąca wskazała, że w związku koniecznością stwierdzenia jej nieważności, wstrzymanie jej natychmiastowego wykonania jest w przedmiotowej sprawie niezbędne. Zdaniem skarżącej, ewentualne wykonanie decyzji wywoła po jej stronie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, bowiem egzekucja kwoty 571.733,59 zł spowoduje "niewątpliwie sama w sobie znaczną szkodę". Skarżąca podniosła, iż w ostatnim roku obrotowym poniosła stratę w wysokości 126.504.515,52 zł, a egzekucja dopłaty pogorszy sytuację skarżącej. Ponadto skarżąca stwierdziła, iż ewentualne odzyskanie przez skarżącą wyegzekwowanej kwoty wymagać będzie pełnego trybu skargowego związanego z rozpoznaniem sprawy, co już samo w sobie wskazuje na trudny do odwrócenia skutek zarówno w sensie prawnym jak i faktycznym. Skarżąca wskazała także na brak przepisów regulujących ewentualny zwrot wyegzekwowanego świadczenia na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji oraz na szkodę w postaci utraconych korzyści i spadku wartości nabywczej kwot nominalnych, co świadczy o trudnych do odwrócenia skutkach. Do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji skarżąca załączyła jednostkowe sprawozdanie z całkowitych dochodów skarżącej sporządzone za okres kończący się 31 grudnia 2022 r. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi oraz wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, wykonanie zaskarżonej decyzji może mieć wpływ na kondycję finansową skarżącej, ale wpływ ten nie jest równoznaczny z powstaniem trudnych do odwrócenia skutków, czy też wyrządzeniem znacznej szkody. Sąd I instancji uznał, że skarżąca nie wykazała, że zachodzą przesłanki do zastosowania ochrony tymczasowej w rozpoznawanej sprawie. W opinii WSA, samo powołanie się na konsekwencje w sferze finansowej nie uprawnia do oceny, iż wykonanie kwestionowanej decyzji skutkować może wyrządzeniem stronie znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, że dołączone przez skarżącą do skargi jednostkowe sprawozdanie z całkowitych dochodów skarżącej sporządzone za okres kończący się 31 grudnia 2022 r., w związku z brakiem dokumentów źródłowych czy choćby podpisu osoby go sporządzającej wraz z oświadczeniem o prawdziwości danych, nie było wystarczające, żeby ocenić zasadność wstrzymania decyzji. Sąd I instancji zaznaczył również, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, nie jest dokonywana ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji. Kwestia ewentualnych trudności związanych z odzyskaniem wyegzekwowanych środków pieniężnych, jak i ewentualna utrata wartości uiszczonych środków pieniężnych, nie stanowi w ocenie WSA realizacji przesłanek określonych treścią przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji uznał, że konieczność partycypacji w kwocie dopłaty powoduje dolegliwość w postaci uszczerbku finansowego, który nie jest jednak pojęciem tożsamym z groźbą wyrządzenia znacznej szkody, czy też spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W podstawie prawnej postanowienie wskazano art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."). Skarżąca zaskarżyła postanowienie w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest bezpodstawną odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a to: 1.naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że: - zarówno niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków powinno zostać wykazane dokumentami źródłowymi i nie może wynikać np. z okoliczności notoryjnych czy dokonywanej przez Organ wykładni przepisów prawa; 2.naruszenie art 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i: - błędne przyjęcie, że konieczność uiszczenia dopłaty w kwocie 571 733,59 zł, w sytuacji poniesienia przez Skarżącą straty za rok 2022 w kwocie 126 504 515,52 zł, nie będzie stanowić o znacznej szkodzie Skarżącej; - błędne przyjęcie, że Skarżąca podnosiła, że "zasadność skargi sama w sobie uzasadnia wstrzymanie zaskarżonej decyzji", podczas gdy w rzeczywistości Skarżąca wskazuje nie na zasadność Skargi, ale na związany charakter Decyzji, który w praktyce wymagać będzie wcześniejszego wzruszenia Decyzji ws. Listy, zanim sama Decyzja będzie mogła zostać uchylona/unieważniona, co dopiero otworzy drogę do dochodzenia zwrotu dopłaty od podmiotu trzeciego jakim jest OPL - a zatem niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wiąże się z koniecznością przeprowadzenia kilku długotrwałych postępowań. 3. naruszenie art. 106 § 4 w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na przyjęciu, że fakty powszechnie znane takie jak stopień inflacji czy terminy oczekiwania na rozpoznanie spraw przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym powinny zostać udowodnione przez Skarżącej, czego skutkiem było błędne przyjęcie, że brak podstaw do wstrzymania wykonania Decyzji; 4. naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 166 i art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na zaniechaniu przez WSA dokonania pełnej i prawidłowej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania Decyzji w kontekście całości sprawy, w tym treści akt i obowiązujących przepisów, a w efekcie przyjęcie, że brak jest podstaw do wstrzymania wykonania Decyzji. Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego Postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania Decyzji wobec faktu, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, względnie o uchylenie zaskarżonego Postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw albowiem podniesiona w nim argumentacja nie podważa prawidłowości orzeczenia Sądu I instancji. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie jednak do treści art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd na wniosek strony może wydać postanowienie o wstrzymaniu w całości lub w części aktu lub czynności, będących przedmiotem zaskarżenia, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej przed negatywnymi skutkami, które może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, stanowi odstępstwo od reguły wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że ustawa w sposób wyczerpujący wskazuje przesłanki wstrzymania wykonania orzeczenia, uzależniając tę możliwość wyłącznie od wykazania istnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez sąd może więc mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, znaczna szkoda to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy uznać, iż Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że skarżąca nie wykazała, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca zarzuciła przedmiotowemu rozstrzygnięciu błędne przyjęcie, że wyrządzenie wyrządzenia znacznej szkody jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków powinno zostać wykazane dokumentami źródłowymi i nie może wynikać np. z okoliczności notoryjnych czy dokonywanej przez organ wykładni przepisów prawa. Ponadto, zdaniem skarżącej, Sąd I instancji błędnie przyjął, że konieczność uiszczenia dopłaty w kwocie 571 733,59 zł, w sytuacji poniesienia przez Skarżącą straty za rok 2022 w kwocie 126 504 515,52 zł, nie będzie stanowić o znacznej szkodzie Skarżącej. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, użyte przez ustawodawcę nieostre pojęcia "znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki" musi zostać skonkretyzowane przez stronę i dokładnie przez nią przedstawione. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony m.in. w postanowieniu NSA z 6 czerwca 2024, sygn. akt III FZ 234/24, że skoro postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest inicjowane wnioskiem strony, to na wnioskodawcy spoczywa powinność wskazania konkretnych zagrożeń płynących z wykonania kwestionowanego aktu. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania aktu musi w sposób przekonujący przedstawiać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie ma możliwości poszukiwania z urzędu faktów (argumentów) mających przemawiać na korzyść ubiegającego się o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Władny (i zobowiązany zarazem) w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. jest jedynie wyczerpująco ocenić te, które wskazała strona (por. postanowienie NSA z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FZ 68/08). Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania aktu musi więc w sposób przekonujący przedstawiać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżąca uzasadniając wniosek załączyła do niego "Jednostkowe sprawozdanie z całkowitych dochodów sporządzone za okres kończący się 31.12.2022 r.", które jak trafnie wskazał Sąd I instancji, nie zostało przez nikogo podpisane. W związku z brakiem innych dokumentów należy uznać, że przedstawione przez skarżącą dane nie są wystarczające do rzetelnej oceny wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej, albowiem sytuacja majątkowo-finansowa strony nie została przedstawiona w sposób pełny. W sprawie, której dotyczy zażalenie, skarżąca powoływała się również na okoliczności związane z "nieprawidłowością" zaskarżonej decyzji, "koniecznością stwierdzenia jej nieważności", powstaniem "znacznej szkody" w wyniku egzekucji administracyjnej kwoty 571.733,59 zł, "brakiem przepisów" regulujących "ewentualny zwrot wyegzekwowanego świadczenia na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji", powstaniem szkody "w postaci utraconych korzyści i spadku wartości nabywczej kwot nominalnych" w następstwie wysokiej stopy inflacji. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w przedmiotowej sprawie podziela pogląd, że wyrażony m.in. w postanowieniu z 12 września 2023 r., sygn. akt II GZ 314/23, iż wyżej wymienione okoliczności nie stanowią wystarczająco precyzyjnej, weryfikowalnej oraz materialnie adekwatnej konkretyzacji przesłanek uwzględnienia wniosku, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przeświadczenie strony o wadliwości zaskarżonej decyzji oraz wysokość świadczenia pieniężnego podlegającego dobrowolnemu lub przymusowemu wykonaniu sama w sobie nie przesądza o możliwości uwzględnienia wniosku, nawet jeśli uiszczenie lub ściągnięcie należnych kwot może doprowadzić do określonych trudności lub zakłóceń w prowadzeniu działalności gospodarczej. Powstanie skutków finansowych dla strony jest normalną konsekwencją egzekucji administracyjnej. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu strony przed jakimikolwiek skutkami egzekucji, lecz jedynie przed takimi, których ewentualne wygranie sporu sądowego by nie naprawiło (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 stycznia 2014 r., II FZ 1350/13). Nie może być również skutecznie podnoszona jako okoliczność istotna w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. sytuacja związana z utratą możliwości aktualnego korzystania ze środków pieniężnych, których siła nabywcza podlega obniżeniu na skutek narastającej lub wysokiej stopy inflacji. Strona może bowiem dochodzić przed sądem powszechnym ewentualnie odpowiedzialności odszkodowawczej w razie stwierdzenia w przepisanym trybie wadliwości aktów organów władzy podlegających wykonaniu oraz spełnienia innych przesłanek tej odpowiedzialności. Nie znajduje również podstaw twierdzenie, że zagadnienie dochodzenia od Skarbu Państwa odszkodowania za przymusowe wykonanie wadliwej decyzji wydanej na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne nie jest uregulowane w porządku prawnym. Problematyka ta jest unormowana systemowo tak w ustawach z zakresu prawa cywilnego, jak i prawa administracyjnego, a zatem nie są sporne zakres, zasady i tryb dochodzenia odszkodowania za szkody wyrządzone przez wydanie tego rodzaju aktu. Zdaniem NSA, za bezzasadny uznać również należy zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 166 i art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie jest zobowiązany do poszukiwania z urzędu w aktach sprawy informacji o okolicznościach uzasadniających uwzględnienie wniosku, jeżeli skarżący nie wskazał tych okoliczności i nie powołał się na określone (znajdujące się w aktach lub przedłożone sądowi do oceny) dokumenty potwierdzające zasadność wniosku. Ciężar konkretyzacji przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz wskazania okoliczności je potwierdzających jak już wskazano wcześniej, spoczywa na wnioskodawcy (patrz m.in. postanowienie NSA z 15 października 2024 r., sygn. akt II GZ 450/24). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji