II SA/Po 440/23

SENTENCJA Dnia 14 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi K. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 maja 2023 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej SKO lub Kolegium) postanowieniem z dnia 12 maja 2023 r. nr [...] działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 z późn. zm.), § 1 pkt 15 lit. c Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925) oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm.), stwierdziło, że odwołanie złożone przez K. I. (dalej jako skarżący lub strona), od decyzji Wójta Gminy P. nr [...] z dnia 16 marca 2023 r. w przedmiocie ustalenia na rzecz X. Sp. z o.o. z siedzibą w W. lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. nr [...] przewidzianej do realizacji na terenie części działki o nr ewid. [...], położonej w miejscowości G., gmina P. jest niedopuszczalne. Motywując rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że decyzja Wójta Gminy P. z dnia 16 marca 2023 r. nr [...] została doręczona pełnomocnikowi inwestora oraz właścicielom terenu, na którym ma nastąpić lokalizowanie przedmiotowej inwestycji, a także właścicielowi działki sąsiadującej z terenem, na którym ma nastąpić lokalizowanie przedmiotowej inwestycji, o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru przesyłki, znajdujące się w aktach sprawy. Wydano również stosowne obwieszczenie o wydaniu decyzji kończącej postępowanie na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm. dalej u.p.z.p.). Odwołanie od ww. decyzji wniósł m.in. K. I., reprezentowany przez pełnomocnika. Odwołanie zostało wniesione w terminie przewidzianym dla stron postępowania. Organ ustalił, że K. I. jest właścicielem działki nr [...], położonej w obrębie G., zapisanej w księdze wieczystej KW [...] Przedmiotowa działka graniczy bezpośrednio z działką objętą wnioskiem (nr [...]). Niemniej jednak, jak wynika z dołączonego do wniosku Inwestora z dnia 9 stycznia 2023 r. Załącznika nr [...] pod nazwą: "Graficzna prezentacja oddziaływania obiektu [...] w płaszczyźnie poziomej. Zasięgi występowania promieniowania elektromagnetycznego o wartościach nie mniejszych niż wartości dopuszczalne.", oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia nie będzie rozciągać się na nieruchomość stanowiącą własność skarżącego, albowiem - poza działkami o nr ewid.[...] i [...] obręb G. - zamknie się w granicach terenu objętego wnioskiem na części działki o nr ewid. [...] obręb G.. Na działkę skarżącego nie będzie oddziaływać ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne. Nie znajduje się ona w zasięgu emisji pola elektromagnetycznego planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, które ograniczałoby władztwo skarżącego nad jego nieruchomością. Zdaniem organu K. I. posiada jedynie interes faktyczny, a nie prawny (o którym mowa w art. 28 k.p.a.), wobec czego nie mógł skutecznie wnieść odwołania. Na powyższe rozstrzygnięcie K. I. reprezentowany przez radcę prawnego wniósł do tut. Sądu skargę, zaskarżając postanowienie Kolegium w całości. Skarżący zarzucił naruszenie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 28 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z prawem stwierdzenia, że skarżący K. I. nie jest stroną postępowania, a tym samym, że niedopuszczalnym jest złożenie przez niego odwołania decyzji Wójta Gminy P. z dnia 16 marca 2023 r. Motywując skargę wskazano, że K. I., jest właścicielem działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, w którym zamieszkuje wraz z rodziną. Działka ta sąsiaduje z działką nr [...], na której planowana jest inwestycja. Pomimo, że w załączniku graficznym do zaskarżonej decyzji, granica obszaru objętego decyzją została określona bezpośrednio w granicy działek nr [...] i [...], to w ocenie strony wpływ planowanej inwestycji na nieruchomość stanowiącą własność skarżącego jest bezpośredni i wielopłaszczyznowy. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że krąg stron postępowania w sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest z góry przyjmowany jako szeroki – stąd wprowadzony przez ustawodawcę tryb obwieszczenia. W ocenie Skarżącego, nieruchomość której jest właścicielem jest zabudowana domem mieszkalnym znajdującym się w strefie bezpośredniego oddziaływania inwestycji. Sam fakt oznaczenia przez inwestora, że oddziaływanie inwestycji sięga granicy działki [...], w ocenie skarżącego nie determinuje jednoznacznie bez wiedzy specjalistycznej, że to oddziaływanie nie sięga metra poza granicę działki. Z jednej strony wskazać należy na bezpośrednie oddziaływanie pól elektromagnetycznych, emitowanych przez anteny, które planowane są do zainstalowania w ramach inwestycji, gdzie moc określona w zaskarżonej decyzji dla określonego pasma przekracza 10.000W, co w ramach rozporządzeń dotychczas określających katalog przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wiązało się z przyjęciem, że instalacja anten o mocy przekraczającej 10,000W w odległości mniejszej niż 200 metrów od miejsc dostępnych dla ludności "zawsze", a w późniejszym brzmieniu rozporządzenia "potencjalnie" wiązała się z uznaniem za znacząco oddziaływujące na środowisko. Skarżący zwrócił uwagę, że budynek mieszkalny znajduje się w odległości poniżej 100 metrów od planowanego usytuowania wieży z antenami. A to z kolei ma skutek związany ze spadkiem atrakcyjności nieruchomości strony, co wiąże się ze spadkiem wartości nieruchomości w wyniku sąsiedztwa stacji bazowej w nieznacznej odległości od budynku mieszkalnego. Świadczy to zdaniem skarżącego o interesie prawnym w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492. ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem - organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W rozpoznawanej sprawie Kolegium stwierdziło, że wniesione przez K. I. odwołanie jest niedopuszczalne, gdyż nie przysługuje mu status strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego- budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Należy w pierwszej kolejności wskazać, że co do zasady stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są przede wszystkim właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego. Na powyższe wskazuje treść art. 53 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Inne podmioty również mogą być stronami tego postępowania, gdy spełnione są ogólne warunki z art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., jest ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy interes prawny tej osoby został naruszony, a jedynie to, czy interes taki jej przysługuje (por. wyrok NSA z 09 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 46/13, dostępny w bazie CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na tle cytowanych przepisów w orzecznictwie sądowym zasadnie wskazuje się, że stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są: inwestor (który nie musi mieć tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy jego wniosek) oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją. Stronami tego postępowania mogą być również właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich oraz, w zależności od okoliczności, właściciele i użytkownicy wieczyści działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych ostatnich przesądza jednak, co do zasady, zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki WSA: z 24 stycznia 2017 r., IV SA/Wa 2802/16; z 19 kwietnia 2017 r., II SA/Po 842/16 – CBOSA – i przywołane w nich dalsze orzeczenia). Należy przy tym podkreślić, że przepisy Kodeksu cywilnego definiujące prawo własności (art. 140 i art. 143 k.c.), czy wprowadzające ogólny zakaz zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.), nie są wystarczające dla wyznaczenia prawnie relewantnego obszaru oddziaływania. Zdaniem Sądu dla oceny legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym istotne jest, aby owe uciążliwe immisje (ich poziom) były określone normami prawnymi, gdyż oddziaływanie musi być sprawdzalne. Tylko wówczas możliwe jest obiektywne ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z tych też względów nie można uznać, że na tle art. 28 k.p.a. w zw. z art. 144 k.c. źródłem interesu prawnego może być jakiekolwiek oddziaływanie projektowanej inwestycji, także niemające charakteru "ponadprzeciętnego". Już z treści art. 144 k.c. wynika expressis verbis, że prawnie istotne oddziaływanie musi przekraczać określoną "miarę" (cyt.: "przeciętną, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych"). Organy administracji z pewnością nie są kompetentne do ustalania takiej miary w konkretnym przypadku, gdyż spory na tym tle mają charakter cywilny, a do ich rozstrzygania powołane są sądy powszechne. Organy administracji publicznej nie mają kompetencji do samodzielnego rozstrzygania spraw o charakterze cywilnym, zastrzeżonych do właściwości sądów powszechnych (por. m.in. wyroki NSA: z 10 maja 2006 r., I OSK 755/05; z 16 marca 2011 r., II FSK 1981/09; z 16 marca 2011 r., II FSK 1995/09; z 16 marca 2011 r., II FSK 1996/09; z 1 sierpnia 2013 r., I FSK 864/13; z 9 grudnia 2014 r., II OSK 1226/13; z 25 kwietnia 2017 r., I OSK 1909/15; z 13 grudnia 2017 r., I OSK 389/16 – dostępne w CBOSA). Z tych względów w postępowaniu administracyjnym niezbędne jest, co do zasady, odwoływanie się do bardziej zobiektywizowanych "miar" poszczególnych rodzajów "uciążliwości", wynikających zwłaszcza z ustanowionych norm lub standardów (II SA/Po 26/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 10 maja 2022r. dost. baza CBOSA). Wobec powyższego ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wiąże się z koniecznością wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu. W niniejszej sprawie Inwestor do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dołączył "Graficzną prezentację oddziaływania obiektu [...] w płaszczyźnie poziomowej. Zasięgi występowania promieniowania elektromagnetycznego o wartościach nie mniejszych niż dopuszczalne"- (zał. 1 do wniosku, k.[...] akt adm.). W powyższym dokumencie zilustrowano zasięgi promieniowania anten- nr 1,2 1xAS25_1, 1xAS26_4 az. 30?- których obszar oddziaływania nie wykracza poza dz. nr [...]; anten 3,4 1xAS25_1, 1xAS26_4 az. 120?- których obszar oddziaływania obejmuje działkę inwestycyjną oraz działkę drogową nr [...]; anten 5,6 1xAS25_1, 1xAS26_4 az.240?- obszar oddziaływania obejmuje działkę inwestycyjną oraz dz. nr [...] (grunty orne). Z powyższego nie wynika by przewidywane obszary oddziaływania inwestycji obejmowały inne działki- w tym w szczególności działkę skarżącego. Z tego powodu organ był uprawniony do przyjęcia, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na działkę skarżącego. Oparcie się przez organ na ww. analizie Inwestora nie świadczy o naruszeniu przepisów postępowania. Dokumentacja przedłożona przez inwestora jest logiczna i wyczerpująca. Z dokumentacji tej wynika, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w zasięgu negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji. Należy też wskazać, że ocena inwestycji pod względem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 poz.2448) odbywać się będzie albo w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albo w przypadku, gdy nie jest ona wymagana w toku innych dalszych postępowań zmierzających do realizacji inwestycji, tj. pozwoleniu na budowę. Dopiero w ich trakcie właściwy organ, na podstawie wymaganej w tych postępowaniach dokumentacji (ewentualnego raportu oddziaływania na środowisko, pozwolenia na budowę) dokonuje sprawdzenia, czy instalacja nie będzie emitowała pola elektromagnetycznego na poziomie przekraczającym obowiązujące normy. Z kolei ochrona przed polami elektromagnetycznymi w przypadku rzeczywiście działających instalacji jest przedmiotem regulacji zawartych w ustawie Prawo ochrony środowiska w Dziale VI zatytułowanym "Ochrona przed polami elektromagnetycznymi" (art. 121-126). Nakładają one na prowadzącego instalacje i jej użytkownika obowiązek wykonywania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia oraz każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie i zgłaszania ich właściwemu organowi (art. 122a). Nakazują też uwzględniać w ramach państwowego monitoringu środowiska zadania związane z okresowymi badaniami kontrolnymi poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (art. 123) – zob. ww. uchwała NSA z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22. Zatem kwestia dotycząca zgodności inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019r. nie mogła być przedmiotem oceny na etapie postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie ma też podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji (tak NSA w uchwale w składzie 7 sędziów z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22, CBOSA). Zwrócić należy też uwagę na zmianę stanu prawnego, która nastąpiła na skutek nowelizacji przepisów dotyczących katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jakie określono w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć z 2019 r., która dokonana została rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071 - dalej "rozporządzenie zmieniające"). W wyniku nowelizacji z dniem wejścia przepisów nowelizacyjnych w życie, czyli z dniem 4 czerwca 2022 r. uchylono zapisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2019 r., dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz. Tym samym ww. inwestycje, do których należą stacje bazowe telefonii komórkowych, wyłączone zostały z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Nie ma więc obecnie podstaw by nawet "pomocniczo" odnosić się do tych przepisów w zakresie ustalania kręgu stron postępowania lokalizacyjnego. Organ odwoławczy był więc uprawniony do stwierdzenia, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się na terenie objętym wnioskiem. Powyższe stwierdzenie Organu odwoławczego wynika bowiem z treści analizy dołączonej do wniosku Inwestora. Powyższe w konsekwencji oznacza, że skarżący – jako właściciel nieruchomości znajdującej się poza obszarem oddziaływania obiektu nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. O interesie prawnym nie mogły świadczyć również argumenty strony dotyczące hipotetycznego obniżenia wartości jego nieruchomości z uwagi na sąsiedztwo inwestycji. Sąd dla porządku zwraca uwagę, iż Kolegium winno w spawie orzec o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie wydawać postanowienia o niedopuszczalności z odwołania z przyczyn podmiotowych, które dotyczy sytuacji oczywistego braku interesu strony (takie stanowisko np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2023 r., II OSK 28/20, CBOSA). Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem organ odwoławczy prawidłowo ocenił, iż skarżący nie legitymuje się interesem prawnym i nie mógł skutecznie wnieść odwołania. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę K. I. na podstawie art. 151 P.p.s.a.